В Госдуме обсуждают новую редакцию Кодекса об административных правонарушениях (КоАП): рабочая группа дошла до третьего раздела документа, связанного с процессуальной частью. Дебаты продолжатся до середины февраля, и по итогам заседаний авторы проекта представят финальный текст кодекса во всеми изменениями. Однако, тем временем эксперты НИУ-ВШЭ сравнили проект нового КоАП с АПК и решили, что новые правила обнулят наработанную за 10 лет судебную практику.
Критический взгляд
Текст КоАП внесли в Госдуму в декабре прошлого года, и документ практически сразу подвергся резкой критике практически по всем статьям: бизнес счёл проект карательными и несвоевременным, а депутаты указывали на то, что авторы недостаточно позаботились о соблюдении интересов граждан. Участвовавшие в первом рассмотрении эксперты (представители Генпрокуратуры, Верховного суда, Центробанка РФ, МВД, ФССП, Российского союза промышленников и предпринимателей) так же согласились, что Кодекс нуждается в существенных правках. Продолжилось рассмотрение проекта КоАП уже после новогодних каникул – прийти к компромиссу члены рабочей группы должны в течение 20 заседаний, которые продлятся до середины февраля (см. Обсуждение КоАП: прокурорам – полномочия, мелким хищениям – особый порядок).
И пока в Госдуме спорят о пунктах проекта, сторонние эксперты его критикуют: Право.ru ознакомилось с докладом Института правовых исследований НИУ-ВШЭ, посвященный проекту нового КоАП РФ. В докладе эксперты анализируют различия между действующим порядком рассмотрения административных дел в отношении предпринимателей и предлагаемым унифицированным порядком, который станет обязательным как для судов общей юрисдикции, так и для арбитражных судов. В ходе анализа они приходят к выводу: новые правила содержат ряд знаковых и влекущих за собой серьезные системные последствия для бизнеса и государства новелл, от которых никто не выиграет. Нормы нового КоАП приведут к тому, что правовая защита интересов государства и бизнеса ухудшится. "Фактически – речь идет о "процессуальном шаге назад" длинной в 10 лет", – делают вывод исследователи.
Прогресс или регресс?
Знаковыми и влекущими за собой серьезные системные последствия для бизнеса и государства, из представленных в Проекте новелл, по мнению экспертов из ВШЭ, являются: изменение подведомственности значительной части споров об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями с арбитражных судов на суды общей юрисдикции и отказ от рассмотрения дел в порядке, предусмотренном АПК РФ.
Самым проблемным они считают не столько вопросы подведомственности споров – замечания, представленные в этой части проекта, были учтены с внесением соответствующих изменений, сколько "процессуальную" ситуацию, которая пока не изменилась.
Одна из проблем обсуждаемого документа в том, что специфические для экономического правосудия нормы АПК РФ практически не нашли своего отражения в тексте, замечают авторы исследования. По мнению правоведов, проект КоАП предполагает существенные процессуальные ограничения для участников экономических споров по сравнению с действующим порядком, лишая их преимуществ арбитражного процесса – коллегиальности, гарантии рассмотрения (за некоторыми исключениями) в трех инстанциях, рассмотрение дела в судебном заседании с вызовом сторон.
В итоге, считают исследователи, процесс по экономическим делам "расчленяется" – дела по привлечению к административной ответственности будут рассматривать в порядке отличном от рассмотрения иных категорий дел (связанных с применение гражданского законодательства и административных дел), а отказ от правил и институтов АПК РФ, составляющих специфику арбитражного правосудия, противоречит основным принципам нормативного регулирования процесса – в составе которого законодатель традиционно выделял специфический процесс по экономическим спорам (арбитражный процесс).
Процесс под вопросом
Основные изменения, спровоцировавшие критику, по мнению авторов доклада сконцентрированы вокруг процессуальных отличий процедур привлечения судом к административной ответственности (глава 25 АПК РФ, а также общие положения АПК РФ в отношении искового производства и глава 45 Проекта КоАП). Изменения коснулись следующих норм:
Подготовка дела к судебному разбирательству
Как сейчас: Согласно ст. 136 АПК РФ подготовка дела к рассмотрению в арбитражном суде завершается предварительным судебным заседанием, и распространяется это правило, в том числе, на производство по делам о привлечении к административной ответственности.
Как будет: Согласно ст. 45.1 Проекта КоАП проведение предварительного судебного заседания не предусмотрено: судья самостоятельно готовит дело к рассмотрению.
Мнение экспертов: Отсутствие предварительного судебного заседания – существенный недостаток, поскольку оно позволяет разрешить ряд важных процессуальных вопросов (истребования доказательств, предъявление сторонами доказательств, уточнения своих позиций и т.д) То, что вопросы выносятся в заседание по существу, приведет к систематическому отложению таких заседаний для разрешения процессуальных препятствий, уверены эксперты.
Предварительное раскрытие доказательств
Как сейчас: Согласно п.3, 4 ст.65 АПК РФ стороны обязаны раскрыть все доказательства по делу до начала судебного заседания.
Как будет: Проект КоАП не содержит четкого требования к заблаговременному (до судебного заседания по существу) раскрытию доказательств.
Порядок передачи дела по подведомственности.
Как сейчас: Возможность для передачи дела в СОЮ отсутствует, а в случае выявления факта неподведомственности дела арбитражному суду оно подлежит прекращению (пп1 п1 ст. 150 АПК РФ).
Как будет: Проект допускает возможность передачи дел по подведомственности (пп5 п.1 ст. 45.8).
Мнение экспертов: На сегодняшний день процессуальный механизм передачи дел из арбитражных судов в СОЮ и наоборот отсутствует, а порядок передачи дел не детализирован, что может спровоцировать споры о подведомственности между АС и СОЮ.
Подход к законности судебного акта.
Как сейчас: Пока критерием законности судебного акта АС (в том числе, по делу о привлечении к административной ответственности) является соответствие закону, а также толкованию норм права, которые даны Президиумом и Пленумом ВС, Президиумом и Пленумом ВАС РФ (ст. 170 АПК РФ).
Как будет: Согласно ст. 45.45 КоАП – подход в данном случае оказывается уже, указывают эксперты – постановление судьи по делу о привлечении к административной ответственности считается законным и обоснованным, если оно основано на доказательствах, исследованных в суде, и правильном применении положений КоАП (ст. 45.45 КоАП).
Порядок переквалификации административного правонарушения в суде
Как сейчас: Согласно действующему законодательству, возможна переквалификация судом действий (бездействий) привлекаемого к ответственности лица: 1) если в материалах дела достаточно доказательств для иной квалификации содеянного; 2) если новая квалификация не меняет лица, которое должно составлять протокол и обращаться с заявлением в суд; 3) если новая квалификация не влечет изменения подведомственности (п.8 Постановления Пленума ВАС РФ от02.06.2004 года №10).
Как будет: Проект предусматривает возможность иной квалификации судом действий привлекаемого к ответственности лица в следующих случаях: если применяемая судом статья КоАП имеет единый родовой объект (со статьёй, предложенной органом) и если в связи с иной квалификацией не произойдет ухудшения положения лица, привлекаемого к ответственности (п.2 ст. 45.43 Проекта КоАП).
Мнение экспертов: Основным отличием АПК РФ в этом вопросе является отсутствие ограничений для такой переквалификации в виде недопущения ухудшения положения лица, привлекаемого к ответственности. Такое ограничение не является логичным, считают правоведы: не понятно, почему суд не может правильно квалифицировать содеянное только потому, что новая статья содержит более строгое наказание.
Альтернативная территориальная подсудность
Как сейчас: Сегодня дела о привлечении к ответственности рассматриваются судом по месту нахождения или месту жительства лица, привлекаемого к ответственности. Заявление может быть подано по месту совершения административного правонарушения, если оно не совпадает с местом нахождения или местом жительства привлекаемого к ответственности лица (ст. 203 АПК РФ).
Как будет: Согласно новому порядку дела об административных правонарушениях рассматриваются по месту совершения или выявления административного правонарушения (п.1 ст. 43.5 Проекта КоАП).
"Прекращение производства" и "оставление без рассмотрения"
Как сейчас: АПК РФ предусматривает общие для всех видов производств (включая дела о привлечении к административной ответственности) институты, позволяющие выявлять процессуальные препятствия к осуществлению производства по делу – "оставление без рассмотрения", "приостановление производства по делу" (Глава 17, 18 АПК РФ).
Как будет: Проект в нынешней редакции системного подхода к этим институтам не содержит. В тексте Проекта есть указания на прекращение производства, но это касается слу- чаев отсутствия оснований и условий привлечения к административной ответственности (пп. 3,4 п.1 ст. 45.43 Проекта КоАП). Прекращение производства для случаев процессуальных препятствий не предусмотрено.
Мнение экспертов: КоАП, по сути, отменяет и полноценные институты "прекращения производства" и "оставления без рассмотрения", что повлечёт правовую неопределенность при возникновении обстоятельств, связанных с наличием тождественного спора в ином суде.
Распределение бремени доказывания
Как сейчас: В соответствии с п. 3 ст. 189 и п. 4 ст. 210 АПК обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.
Как будет: Согласно ст. 40.6. Проекта лицо, в отношении которого ведется производство по делу, и потерпевший должны сами доказать обстоятельства, на которые они ссылаются. При рассмотрении дела об административном правонарушении судом обязанность по доказыванию возлагается на должностное лицо, направившее протокол об административном правонарушении на рассмотрение суда. В иных случаях действует общее правило о доказывании обстоятельств, на которые ссылается участник процесса.
Мнение экспертов: Проект отказывается от гарантий, связанных с распределением бремени доказывания, и участники процесса должны самостоятельно обеспечивать доказательствами свою позицию в деле. Так, лица, обжалующие постановления (решения) о привлечении к административной ответственности, фактически должны обосновывать свою невиновность,а если достаточных доказательств своей невиновности они не найдут, им могут отказать в жалобе, даже если административный орган не имел достаточных доказательств своей позиции. Фактически, создаются дополнительные риски необоснованного привлечения к ответственности.
Состязательность сторон
Как сейчас: Действующая ст. 66 и п. 5 ст. 210 АПК РФ ограничивают возможности суда по сбору доказательств для обеспечения состязательности сторон.
Как будет: Проект не предусматривает ограничений при истребовании судом доказательств по собственной инициативе.
Мнение экспертов: Новые нормы КоАП создают условия для превращения суда в обвинительный орган.
Кроме того, считают авторы доклада ВШЭ, проект закладывает возможность произвольного ареста имущества без гарантий возмещения убытков и возможности требовать встречного обеспечения. "Широкое применение ареста счетов даже для ограниченного количества составов может повлечь фактическое прекращение деятельности организаций и серьезные убытки для самих организаций, их участников и кредиторов. Кроме того, данная мера может использоваться для целей вытеснения с рынка продукции лица, привлекаемого к ответственности", – говорится в тексте доклада. Объясняется это тем, что в отличие от АПК, Проект (ст. 41.24) предполагает предоставление административному органу возможности ещё до вынесения Постановления о привлечении к ответственности (то есть до установления события правонарушения и виновности лица), использовать приостановление операций по счетам, что фактически оказывается идентично временному запрету на осуществление деятельности.
Сравнительная характеристика
Также в докладе указали на процессуальные различия в производстве по пересмотру постановлений по делу о привлечении к административной ответственности (глава 25 АПК, нормы АПК об апелляционном производстве и глава 47 Проекта КоАП). Различия обнаружили следующие:
Возбуждение апелляционного производства
Как сейчас: При разрешении вопроса о возбуждении апелляционного производства АПК РФ предусматривает институт "оставления без движения" (ст. 263 АПК РФ).
Как будет: Проект не содержит традиционного для процессуальных кодексов института оставления жалобы без движения. В случае подачи жалобы, не отвечающей требованиям КоАП она возвращается заявителю (пп2 п1 ст. 47.16 Проекта КоАП).
Направление апелляционной жалобы сторонам
Как сейчас: Согласно п. 3,4 ст. 260 АПК РФ к апелляционной жалобе прилагаются копии документов, подтверждающих направление жалобы лицам, участвующим в деле. То есть обязанность направления жалобы и приложенных к ней материалов лежит на заявителе.
Как будет: Проект не предусматривает общей обязанности по направлению копий апелляционной жалобы лицам, участвующим в деле, возлагая эту функцию на суд (ст. 47.11 КоАП). При этом предварительное направление жалобы (п.3 ст. 47.12) является обязательным только для органа (должностного лица) и прокурора.
Состав суда
Как сейчас: Сейчас суды апелляционной инстанции рассматривают дело коллегиальным составом (п.1 ст. 266 АПК РФ).
Как будет: Проект предлагает усложненный вариант сочетания коллегиального/единоличного рассмотрения. По делам о грубых правонарушениях формируется коллегиальный состав, по значительным и менее значительным – дело смотрит единолично судья (ст. 47.8 Проекта КоАП).
Процессуальные решения, выносимые по результатам рассмотрения жалоб
Как сейчас: АПК РФ предусматривает четкий и короткий перечень процессуальных решений, которые может принять суд апелляционной инстанции по результатам рассмотрения жалобы: оставить судебный акт в силе; отменить или изменить и принять новый акт; отменить обжалуемый акт и прекратить производство по делу (или оставить заявление без рассмотрения) ст. 269 АПК РФ.
Как будет: Проект предусматривает сложную систему процессуальных решений, принимаемых судом по результатам рассмотрения жалобы – 10 вариантов (ст.47.26). В числе этих вариантов – отмена с направлением дела на новое рассмотрение (п. 6,9 ст. 47.26 Проекта КоАП).
Возможность ухудшения положения лица, при влекаемого к административной ответственности
Как сейчас: АПК РФ не ограничивает суд в возможности изменения судебного акта нижестоящего суда или постановление органа, которое приведет к "ухудшению положения лица, привлекаемого к административной ответственности".
Как будет: Проект серьезно ограничивает возможности изменения судебного акта, если это приведет к ухудшению положения лица, привлекаемого к ответственности. Такое изменение допустимо только по жалобе потерпевшего или должностного лица (ст. 47.27 Проекта КоАП).
Ещё одинм направлением изменений, предложенных в КоАП, стали процессуальные различия в порядке рассмотрения жалоб на вступившие в силу постановаления (решения) о привлечении к административной ответственности и судебные акты по делу о привлечении к административной ответственности (глава 35 АПК РФ и ст.ст. 30.12 – 30.19 КоАП и параграф 3 главы 47 Проекта КоАП). Касательно этого направления (находится в стадии обсуждения) были выделены следующие основные моменты.
Общий процессуальный порядок обжалования вступивших в законную силу судебных актов по делу о привлечении к административной ответственности
Как сейчас: Вступившие в законную силу судебные акты АС по делам о привлечении к административной ответственности могут быть последовательно обжалованы в первую кассационную инстанцию (суды округов) и Верховный Суд. Кассационное обжалование имеет самостоятельное процессуальное регулирование в АПК РФ (глава 35). Обжалование в ВС регулируется действующим КоАП (п. 4.1. ст.30.13).
Как будет: Проект КоАП предусматривает единый порядок (с общими процессуальными нормами) обжалования вступивших в законную силу постановлений и принятых по результатам их обжалования решений (параграф 3 главы 47 Проекта КоАП). Проект не выделяет отдельно кассационной и надзорной инстанций, из текста следует, что судебный акт обжалуется в арбитражном кассационном суде округа, а затем в ВС.
Сроки обжалования вступивших в законную силу судебных актов
Как сейчас: АПК РФ предусматривает следующие сроки обжалования вступивших в законную силу судебных актов по делу о привлечении к административной ответственности: – 2 месяца (с момента вступления в силу) – кассационное обжалование в судах округов (глава 35 АПК РФ).
Как будет: Проект содержит единый срок, в течение которого может быть обжаловано вступивший в силу судебный акт о привлечении к административной ответственности (в кассационном суде и ВС) – один год с момента вступления в силу последнего судебного акта по делу об административном правонарушении (ст. 47.41 Проекта КоАП).
Пределы обжалования судебных актов
Как сейчас: АПК РФ содержит четкие пределы пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по делу о привлечении к административной ответственности – они пересматриваются на предмет соответствия нормам материального и процессуального права в пределах доводов жалоб заявителей. Также кассационные суды могут проверить соответствие выводов судов установленным обстоятельствам и доказательствам (ст.286 АПК РФ). Верховный Суд при рассмотрении жалоб на вступившие в силу постановления (и судебные акты по ним) ограничен только доводами жалоб и возражений на них, хотя имеет право пересмотреть и в полном объеме (ст. 30.16 КоАП).
Как будет: Проект при разрешении вопроса о пределах пересмотра вступивших в законную силу судебных актов воспроизводит существующий сейчас порядок, предусмотренный КоАП РФ. Пределы рассмотрения ограничены только доводами жалобы и возражений на неё (с правом судов пересмотреть дело в полном объеме) (ст. 47.45 Проекта КоАП).
Оставление жалобы без движения
Как сейчас: АПК РФ на стадии кассационного производства предусматривает процедуру "оставления жалобы без движения", если она не соответствует необходимым требованиям или к ней не приложены соответствующие документы (ст. 280 АПК РФ). КоАП для случаев рассмотрения ВС жало на вступившие в силу постановления о привлечении к административной ответственности предусматривает процедуру возвращения жалобы (п.3 ст. 30.15 КоАП).
Как будет: Проект в разделе, регулирующем производства по пересмотру вступивших в силу постановлений и решений (параграф 3 гл.47) не содержит положений об оставлении жалобы без движения. При наличии недостатков жалобу возвращают (ст. 47.43 Проекта КоАП).
Состав суда (коллегиальное и единоличное рассмотрение)
Как сейчас: АПК РФ предусматривает на стадии кассационного обжалования коллегиальный порядок рассмотрения (ст. 284 АПК РФ). В ВС жалобы по делам о привлечении к административной ответственности рассматриваются единолично судьёй (без вызова сторон, но с правом предоставления возражений на жалобу).
Как будет: Проект предполагает сочетание коллегиального и единоличного рассмотрения на уровне кассационных судов округов и ВС РФ, в зависимости от категории дела – грубые правонарушения рассматриваются коллегиально, значительные и менее значительные – единолично судьёй (ст. 47.46 КоАП).
Порядок направления копий жалоб
Как сейчас: АПК РФ для случаев кассационного обжалования судебных актов предусматривает обычный для арбитражного производства порядок направления жалоб лицам, участвующим в деле – копии жалоб направляются заявителем, доказательства направления предоставляются в суд (ст. 277 АПК РФ) КоАП предусматривает обязанность судьи ВС РФ направить жалобы потерпевшему и лицу, привлеченному к ответственности.
Как будет: Проект предусматривает обязанность заявителя предоставить копии жалобы (и приложенных материалов) в суд, их рассылает (статья 47.44 Проекта КоАП).
Порядок рассмотрения жалоб
Как сейчас: АПК РФ предусматривает единый порядок рассмотрения судами кассационной инстанции (судами округов) всех категорий дел об административных правонарушениях с применением общих принципов – коллегиальности, непосредственного участия в судебном заседании лиц, участвующих в деле (статьи главы 35 АПК РФ). Пересмотр вступивших в законную силу судебных актов Верховным судом осуществляется по правилам КоАП – единолично и без вызова сторон.
Как будет: Предусмотренный Проектом порядок рассмотрения жалоб на акты, вступившие в законную силу, отличается глубокой дифференциацией и сложностью. Жалобы по делам о грубых правонарушениях предварительно рассматриваются единолично судьёй (без вызова сторон), который принимает решение о передаче или отказе в передаче жалобы на коллегиальное рассмотрение по существу. В случае передачи на коллегиальное рассмотрение, оно проходит с участием сторон (ст.47.37 Проекта КоАП). Жалобы по делам о значительных и менее значительных правонарушениях рассматриваются единолично судьями без проведения судебного заседания (ст. 47.40 КоАП).
Возможность ухудшения положения лица, привлекаемого к административной ответственности
Как сейчас: Нормы АПК РФ не ограничивают кассационные суды округов в возможности ужесточения наказания лицу, привлекаемому к ответственности. Действующий КоАП (для случаев пересмотра вступивших в силу постановлений) предусматривает ограничения поворота к худшему (ст. 30.17 КоАП РФ).
Как будет: Проект предусматривает ограничения поворота к худшему при рассмотрении жалоб по делу о привлечении к административной ответственности для судов. Такой поворот возможен только по жалобе потерпевшего и в случае, если не истекли сроки привлечения к административной ответственности (статья 47.46 КоАП).
Отличающие процессуальный порядок Проекта КоАП от действующего порядка АПК РФ количество инстанций, их полномочия, сочетание коллегиального и единоличного рассмотрения и другие аспекты рассмотрения дел не смогут улучшить текущую ситуацию с рассмотрением административных споров, заключают в НИУ-ВШЭ.
Подробнее о процессе обсуждения проекта КоАП см. Обсуждение КоАП: прокурорам – полномочия, мелким хищениям – особый порядок.
С текстом законопроекта № 957581-6 "Кодекс РФ об административных правонарушениях" можно ознакомиться здесь.
