Верховный суд опубликовал 40-страничный обзор практики по делам о строительстве на публичных земельных участках. Суд напомнил: строительные компании не могут менять назначение здания на более прибыльное только по собственному желанию, даже если правила застройки это формально допускают. Чиновники обязаны соблюдать шестимесячный срок, если хотят изъять недострой и продать его на торгах. А вот забирать участок у граждан, которые долго не строят частные дома, сразу нельзя. Сначала власти должны предложить устранить нарушение, и если человек завершит строительство в разумный срок, то он сохранит право собственности.
Агентство недвижимости арендовало у города участок на десять лет через аукцион, чтобы построить административное здание. Позже компания решила разместить там гостиницу и попросила администрацию изменить вид разрешенного использования (ВРИ) участка. Власти отказали, и агентство подало иск. Суд поддержал компанию: он указал, что генплан и проект планировки территории допускают такой ВРИ, а участок находится в общественно-деловой зоне, где разрешено размещать гостиницы.
Верховный суд указал, что стороны заключили договор аренды через публичную процедуру и администрация обязана соблюдать согласованную в нем цель использования участка. Арендатор не вправе требовать от города изменить ВРИ, тем более компания не объяснила, почему она не может построить именно административное здание, как предусмотрено договором.
Раньше суды часто считали, что арендатор может требовать от администрации изменить ВРИ, если его разрешают правила землепользования и застройки и проведены общественные слушания с положительным результатом, рассказывает cтарший консультант корпоративной и M&A практики O2 Consulting (О2 Консалтинг) Артем Синев. Но в 2023 году практику изменило определение экономколлегии по делу № А45-16663/2021, которое и легло в основу позиции ВС, высказанной в новом обзоре.
Ранее иные юридические факты не имели значения, например согласие органа местного самоуправления с таким изменением. Этим пользовались многие предприниматели: приобретали на торгах право аренды земельного участка с одним видом использования, а затем меняли его на более прибыльный. Помимо намерения Верховного суда защитить условия договора аренды здесь явно прослеживается публично-правовая цель — обеспечить эффективность и прозрачность использования публичного имущества.
Компания арендовала участок под строительство спортивно-развлекательного комплекса. Когда объект был почти готов, нужно было перезаключить договор аренды, но чиновники отказались выдать разрешение на строительство. К этому моменту они изменили правила землепользования и застройки (ПЗЗ) и виды разрешенного использования участка — теперь строить такие объекты там было нельзя.
ВС разъяснил, что в подобных ситуациях арендатор вправе достроить изначально задуманное здание и использовать его по назначению, если это не угрожает жизни и здоровью людей, окружающей среде и объектам культурного наследия.
Важно, что строительство началось до внесения изменений в правила землепользования и застройки. Указанная правовая позиция сформирована на базе норм Земельного и Градостроительного кодексов о правомерности эксплуатации объектов, построенных до утверждения новых градостроительных регламентов, по прежнему виду разрешенного использования.
Позиция направлена на защиту добросовестных пользователей земельных участков, которые строят на предоставленном земельном участке. Учитывая достаточно частые изменения в градостроительной документации, это поспособствует стабильности гражданского оборота и снижению рисков застройщиков таких земельных участков.
Арендатор законно построил объект на арендованном участке, но не успел получить разрешение на ввод в эксплуатацию до окончания срока аренды. Разрешение не выдавали без нового договора, а администрация согласилась перезаключить соглашение только через торги.
Верховный суд указал, что такие действия чиновников нарушили баланс публичных и частных интересов. Арендатор имел право продлить договор без аукциона, чтобы оформить документы и использовать построенное здание.
Семья получила от государства участок под строительство частного дома по договору аренды. Стройку не начали в течение трех лет, и администрация решила расторгнуть соглашение. К моменту обращения чиновников в суд дом уже построили, но это не помешало судам удовлетворить требования администрации.
Верховный суд отменил эти решения и указал, что расторгать договор было нельзя, поскольку арендатор устранил нарушение в разумный срок.
Арендатор участка под частный дом узнал, что строить нельзя, потому что рядом проходит газопровод. Он попытался взыскать с администрации убытки, но суды отказали: раз есть договор аренды, значит, арендатор обязан платить.
ВС отправил дело на новое рассмотрение и указал, что если участок невозможно использовать для строительства по причинам, за которые арендатор не отвечает, то он не должен платить. К ним относятся градостроительные ограничения, включая утверждение охранных зон, распоряжения об изъятии и наличие на участке подземных инженерных сетей, перечисляет Русскова.
Департамент городского имущества Москвы предоставил в аренду участок под строительство и эксплуатацию объекта недвижимости. Через пять лет департамент в одностороннем порядке расторг договор, сославшись на отсутствие у арендатора разрешения на строительство. Арендатор потребовал через суд признать отказ недействительным, указав, что он не получил разрешение вовремя из-за действий властей.
Верховный суд установил, что на каждом этапе проекта чиновники нарушали сроки исполнения своих обязанностей, а при выдаче разрешения изменили технико-экономические показатели и ВРИ участка. Из-за этого арендатору пришлось заново получать градостроительный план. При таких обстоятельствах департамент не имел права односторонне расторгать договор, отметили судьи ВС.
В судебной практике последних лет активно намечается тенденция к популяризации принципа добросовестности в плоскости публично-правовых отношений. Эта позиция крайне актуальна в контексте внесения изменений или утверждения правил землепользования и застройки. Если участок включается в зону, где по регламенту нельзя построить определенный объект, то правообладатель порой вынужден пройти через изменения градостроительного зонирования, что, очевидно, влияет на сроки освоения участка.
Арендатор получил участок под строительство магазина, но не успел завершить объект за срок действия договора. Готовность здания составляла около 30%, и стороны перезаключили соглашение, чтобы арендатор смог достроить магазин. Он снова не уложился в сроки, и арендодатель решил изъять недострой и продать его на торгах. Поскольку собственник магазина не доказал, что задержка произошла из-за действий чиновников, Верховный суд согласился с выводами нижестоящих судов, которые удовлетворили требования уполномоченного органа.
ВС разъяснил, что объекты незавершенного строительства можно изымать для последующей продажи с публичных торгов. Для этого, во-первых, орган должен предъявить иск по нормам Гражданского и Земельного кодексов. Во-вторых, собственник должен доказать, что нарушение срока строительства связано с действиями или бездействием чиновников или организаций, которые эксплуатируют инженерно-технические сети. Если таких доказательств нет, изъятие допускается.
Арендатор участка многие годы не завершал строительство частного дома, и уполномоченный орган потребовал снести недострой и вернуть землю в первоначальном виде, сославшись на ст. 622 ГК о возврате арендованного имущества.
Верховный суд указал, что недострой нельзя изымать по этой норме. Основанием иска должно быть изъятие путем продажи с торгов или иной специальный порядок, например если объект признан самовольной постройкой.
Собственник недостроенного здания захотел без торгов перезаключить договор аренды на землю. Чиновники отказали и подали иск о продаже недостроя с торгов. Но они сделали это позже полугодового срока, который закон устанавливает для таких требований. Суды указали: если уполномоченный орган пропустил срок, собственник вправе заключить договор аренды для завершения строительства, даже если он уже арендовал участок с этой целью.
Верховный суд согласился с этим выводом. Если орган не воспользовался правом на изъятие в установленный срок, нельзя отказывать собственнику недостроенного объекта в заключении договора аренды для окончания строительства.
Уже долгие годы и законодатель, и суды ищут баланс между необходимостью борьбы с долгостроями и при этом исключения злоупотреблений в процессе стройки со стороны государственных органов. Предложенный механизм такой баланс создает. Он позволяет уйти от ситуации правовой неопределенности, когда объект не достроен и его не дают ни достроить, ни эксплуатировать и снести его тоже нельзя.
Предприниматель обратился в строительный комитет с заявлением о предоставлении в аренду земли для размещения объектов бытовых услуг в соответствии с распоряжением правительства. Чиновники отказали, отметив, что по правилам землепользования и застройки на этой территории запланировано комплексное развитие (КРТ). Бизнесмен оспорил отказ и выиграл: суд отметил, что решение о КРТ еще не принято, а заявленная цель использования участка соответствует виду, указанному в ЕГРН.
Верховный суд отменил эти решения и поддержал комитет. ВС указал, что земли, где предусмотрено комплексное развитие, можно застраивать только по планировке, разработанной для реализации КРТ. Правовой режим такой территории позволяет не учитывать действующий градостроительный регламент, а ранее утвержденная документация по планировке при этом не применяется.
С одной стороны, позиция правоприменителя понятна: если предоставить «окрашенный» участок под другие цели, решение о КРТ может быть принято в любой момент, и потребуется изъятие, которое не может быть бесплатным. С другой стороны, срок для принятия решения о КРТ не определен, территория может несколько лет оставаться без внимания. Необходимо задуматься об интегрировании запросов лиц, также имеющих право на предоставление участка без торгов, в общую концепцию развития территорий.
Полагаю, что эти разъяснения суда ошибочны и основаны на непонимании процедуры КРТ. Например, в Санкт-Петербурге уже несколько лет есть такие территории в ПЗЗ и нет ни одного решения о реализации. С такими разъяснениями суда о невозможности получения участков в аренду иначе как в рамках КРТ государство просто будет терять значительные доходы, так как стадия «ожидания» может длиться годами.
