Авторы нового Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) получили очередную порцию критики – на этот раз от представителей судов, приставов и силовых ведомств. Правоприменители недовольны концепцией, которую заложили в документ его создатели, а те обещали прислушаться к мнению экспертов. Как будет выглядеть окончательная версия кодекса, пока не известно никому.
Против Конституции
В пятницу, 5 февраля, рабочая группа по тексту нового КоАП рассматривала оставшиеся процессуальные главы из третьего раздела кодекса. Замечания в адрес законотворцев посыпались сразу же, как собравшиеся приступили к обсуждению гл. 47 "Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях судьями". Для начала Анатолий Першутов, судья Верховного Суда, вновь высказал предложение выделить порядок обжалования судебных актов из текущей главы и перенести в гл. 45 "Рассмотрение дел об административных правонарушениях судом". А чтобы кодекс не был слишком громоздким, продолжал судья, предвидя опасения авторов проекта, "нужно ограничить 47 главу подробной регламентацией, а порядок обжалования судебных актов отнести к процедуре, описанной в 45 главе".
Предлагаемая в гл. 47 концепция обжалования постановлений как административных органов, так и судов, неверна, считает Анатолий Першутов: "В этой главе объединили обжалование постановления административных органов в первой инстанции и рассмотрение постановления судов в апелляционном порядке, а это надо разграничивать", – утверждал судья ВС. Более того, продолжал он, вышестоящим инстанциям предлагается рассматривать не только судебные акты, но и постановления административных органов о привлечении к ответственности. "На мой взгляд, это противоречит трем федеральным конституционным законам", – заявил Першутов. В частности в ФКЗ № 1 "Об арбитражных судах РФ" прописано, что арбитражные суды округов выступают в качестве кассационной инстанции по проверке законности вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов субъектов РФ и арбитражных апелляционных судов. Такая же норма действует и в отношении арбитражных апелляционных судов, а кроме того, продолжал Першутов, заложена в законы о военных судах и судах общей юрисдикции.
"Это было сделано для того, чтобы не плодить процессы по обжалованию, чтобы процедура обжалования или опротестования происходила в рамках единого процесса, будь то рассмотрение органом или должностным лицом или рассмотрение дела непосредственно по заявлению, составленному на основании протокола в первой инстанции,", – объяснял Дмитрий Вяткин, соавтор проекта кодекса, зампредседателя Комитета ГД по конституционному законодательству и госстроительству. Он пояснял, что главная задача его коллег при написании документа была в том, чтобы ограничить разветвление процессов и не позволять им разбиваться на отдельные оспаривания судебных или административных постановлений.
КоАП остается без особенностей
Замечания к работе над процессуальной частью кодекса возникли и у представителей силовых ведомств. Так, Дмитрий Газизов, начальник административно-правового управления договорно-правового департамента МВД назвал "не совсем точным" разделение порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях. Задачи по упрощению судопроизводства, о которых говорят последние несколько лет, "связаны не с тем, чтобы упростить его путем механического перенесения норм из АПК, ГПК и отчасти УПК в один кодекс и искусственно разделить на несудебные и судебные органы", подчеркнул Газизов. Нормы выделенного судебного рассмотрения уже прописаны в КАС, их дублирование в КоАП излишне, продолжал он. "Если мы говорим, что имеет место быть такой термин, как административное длительное право, значит у него должен быть свой предмет, метод и соответствующий инструментарий, а механические переносы мешают гражданам и правоприменителю понимать нормы ясно и четко", – утверждал Газизов.
Представитель МВД предложил собравшимся сохранить существующий подход единого порядка рассмотрения дела как судебным, так и несудебным органам. "Задачи производства по административным правонарушениям состоят в полном всестороннем и оперативном рассмотрении дела, а принцип неотвратимости дела в этом и заключается: если чье-то право нарушено, государство должно принять эффективные и быстрые меры по установлению обстоятельств и назначению наказания", – пояснил сотрудник силового ведомства. Нововведения, предлагаемые авторами, приводят к тому, что "мы теряем особенность законодательства об административных правонарушениях", резюмировал Газизов
В свою очередь Дмитрий Вяткин защищал идеи проекта о разделении, объяснив собравшимся, что авторы документа "исходили из того, что у судов и органов административной юрисдикции в руках есть различный набор методов и способов принуждения, различный объем полномочий, а дела, которые рассматриваются органами и должностными лицами, – значительные или менее значительные правонарушения, процедура по ним гораздо менее затратна, чем рассмотрение дела в судах".
Разгружать суды уже необязательно
Интересовал Дмитрия Газизова и вопрос, определились ли разработчики с безальтернативностью досудебного порядка рассмотрения дел. Подобная норма прописана в ч. 3 ст. 47.5 "Обжалование в суд не вступивших в законную силу постановлений органа, должностного лица по делу об административном правонарушении и (или) решения вышестоящего органа, должностного лица, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении". Более того, по словам представителя МВД, "в отдельных статьях говорится, что судья может вернуть дело, если не был соблюден досудебный порядок".
За альтернативность выступил и Игорь Лобарев, представитель Аппарата Уполномоченного по правам человека РФ. По его словам, прописанный в ч. 3 ст. 47.5 порядок рассмотрения дел "значительно сужает права граждан, делает процесс более затратным, а также лишает граждан возможности выбрать компетентный орган".
Дмитрий Вяткин вновь повторил, что такое нововведение авторы законопроекта прописали для того, чтобы разгрузить суды. Однако Владимир Меркулов, судья Верховного суда, усомнился, что эта норма должна быть единственно возможной по всем делам. "Мы же отошли от досудебного порядка, когда рассматриваем решения коллегиального органа", – напомнил собравшимся он. Поддержал своего коллегу и Анатолий Першутов: "Как общее правило, такое вводить действительно не стоит, может быть, в части оспаривания дел в арбитражных судах в отношении некоторой категории органов, у которых достаточно четко прослеживается структура – таможенные или антимонопольные органы", – предложил Першутов. Он также посоветовал авторам законопроекта поговорить с федеральными органами исполнительной власти, у которых есть возможности соблюдать досудебный порядок рассмотрения дел, и дать их перечень в новом тексте кодекса.
Дмитрий Вяткин в свою очередь заявил, что "не склонен не соглашаться с Верховным судом", поэтому и соответствующие поправки в ст. 47.5 будут внесены.
Исполнение наказаний осталось под вопросом
Споры среди участников заседания вызвало и обсуждение гл. 48 "Исполнение административных наказаний". Так, например, замдиректора Федеральной службы судебных приставов Татьяна Игнатьева и Дмитрий Газизов не могли разобраться с подведомственностью нескольких статей, связанных с исполнением наказаний в виде конфискации и дисквалификации. Так, представитель ФССП утверждала, что МВД хранит изъятое имущество, а затем "вместо того, чтобы экономить бюджет и передавать его в Росимущество", отдает его ФССП. Газизов же в свою очередь утверждал, что МВД выполняет постановление суда о конфискации, а затем передает имущество в ФССП, которая и должна отправить его в Росимущество. "У нас нет инструментария для конфискации", – пояснила Игнатьева коллегам. К компромиссу участникам спора прийти не удалось.
Кроме того, нет у приставов и оснований для приостановления административного производства (ст. 48.5 "Приостановление исполнения административного наказания"), поэтому Татьяна Игнатьева предложила четко обрисовать рамки для судебного и исполнительного производств. "В первой части статьи суд или должностное лицо приостанавливает исполнение в случае протеста – это единственный возможный случай, а в части 3 авторы ссылаются на закон "Об исполнительном производстве", где административных постановлений нет, там останавливается само производство, так давайте разделим, до какой стадии эти вопросы решаются судом и на какой стадии – в рамках исполнительного производства". Авторы законопроекта обещали подумать над таким предложением, однако отметили, что пытались таким образом создать равные условия для всех лиц, привлекаемых к административной ответственности.
У Дмитрия Газизова в свою очередь вопросы вызвала необходимость в новом КоАП ст. 48.6 "Освобождение от исполнения административного наказания". Представитель МВД счел, что она только добавляет путаницы, ведь "есть прекращение административного наказания – например, ареста, – человека выпустили и все". Нововведение же предполагает, что решение об освобождении от административного наказания будет приниматься исключительно судом, в том числе и в случае, если речь идет, например, об акте об амнистии.
Между тем член рабочей группы по редакции нового КоАП Ангелина Агишина отметила, что по мнению разработчиков "правильнее было бы вести речь именно об освобождении от административного наказания, потому что помимо случаев, когда лицо вправе ходатайствовать об освобождении от дальнейшего отбывания наказания, есть и другие, например, истечение сроков давности исполнения административного наказания". Кроме того, в такой редакции законотворцы попытались отразить мнение судов.
Дмитрий Вяткин в свою очередь попросил коллег направить все свои пожелания по редакции определенных статей, а также замечания в письменном виде в Аппарат Комитета, причем сделать это как можно скорее. "Мы поторапливаем всех, чтобы значительную часть предложений удалось предусмотреть уже в заключении комитета к первому чтению, которое будет давать четкий ориентир на текст второго чтения". Кроме того, такое масштабное заключение даст другим участникам законодательного процесса "ориентиры и понимание, каким образом видоизменится текст первого чтения".
Подробнее обо всех заседаниях читайте в подборке "Право.ru": "Обсуждение КоАП – как государство и бизнес спорят о новом Кодексе".
