30 ноября 1979 года вторая сессия Верховного Совета СССР десятого созыва приняла закон "О народном контроле в СССР" и Постановление о порядке его введения в действие. Закон от 9 декабря 1965 года "Об органах народного контроля в СССР" был признан утратившим силу.
В преамбуле к закону указывалось, что "в Советском государстве, выражающем волю и интересы всего народа, право контроля принадлежит самому народу как единственному хозяину своей страны". Главной силой органов народного контроля названы "рабочие, колхозники, служащие, которые участвуют в работе групп, постов и комитетов народного контроля", а необходимость усиление этого института, "являющегося одной из форм социалистической демократии, действенным средством вовлечения народных масс в управление государственными и общественными делами", мотивировано дальнейшим развитием политической системы советского общества.
Органы народного контроля были наделены почти безграничными полномочиями
Основные направления деятельности органов народного контроля изложены в статье 3 нормативно-правового акта.
В пределах своих полномочий они были призваны контролировать выполнение государственных планов экономического и социального развития и плановых заданий. При этом народные контролеры должны были выявлять резервы народного хозяйства и добиваться их использования. Ставились перед ними и задачи по повышению эффективности производства и качества работы, внедрению в производство достижений науки и техники, передового опыта. Кроме того, в сферу влияния органов народного контроля включались вопросы экономного использования трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, рационального использования и улучшения охраны природных ресурсов. Также на них возлагалась борьба с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества и ведомственного подхода, бесхозяйственностью, расточительством, волокитой и бюрократизмом, а также "с любыми попытками обмана государства" и "посягательством на социалистическую собственность".
Но и это еще не все. Закон предписывал органам народного контроля способствовать "совершенствованию работы государственного аппарата, внедрению научной организации труда", контролировать соблюдение должностными лицами советских законов при рассмотрении жалоб и заявлений граждан и проводить проверки состояния этой работы в министерствах, госкомитетах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, а также в колхозах, кооперативных и иных общественных организациях.
В статье 19 нормативно-правового акта были прописаны формы работы народных контролеров: проверки, обследования и рейды, рассмотрение поступающих в комитеты заявлений и жалоб, прием граждан, а также порядок действий по устранению выявленных недостатков в работе предприятий, колхозов, учреждений, организаций, министерств, государственных комитетов и ведомств.
Вместе с тем, ст. 9 Закона "О народном контроле в СССР" устанавливала и предел полномочиям контролеров: их деятельность не распространялась на работу судов, органов прокуратуры и внутренних дел, юстиции и Госарбитража, связанную с отправлением правосудия, осуществлением прокурорского надзора, производством дознания и предварительного следствия, рассмотрением хозяйственных споров.
Единая система органов народного контроля представляла собой "пирамиду", опирающуюся на наиболее массовое звено — группы народного контроля при поселковых и сельских Советах народных депутатов, комитеты, группы и посты на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях. Выше шли районные, городские (и районные в городах), областные, краевые комитеты, комитеты автономных областей и автономных округов, союзных и автономных республик. Венчал "пирамиду Комитет народного контроля СССР, образуемый Верховным Советом Союза ССР сроком на 5 лет. КНК, как и нижестоящие комитеты, пользовался правами юридического лица, а его председатель входил в состав союзного правительства. Финансировались органы народного контроля из государственного бюджета. Закон предусматривал также меры морального и материального стимулирования контролеров.
Народные контролеры были ограждены законом от противодействия и преследования со стороны проверяемых
Преобразование ранее существовавших органов партийно-государственного контроля (Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совмина) в органы народного контроля получило законодательное оформление 9 декабря 1965 года, когда Верховный Совет принял закон "Об органах народного контроля в СССР" (19 декабря 1968 года на его основе общим постановлением ЦК КПСС и Совмина было утверждено соответствующее положение).
Советские правоведы, комментируя закон "О народном контроле в СССР", рассматривали развитие органов народного контроля как одно из основных направлений развертывания социалистической демократии в соответствии со ст. 9 Основного закона СССР (т.н. брежневская Коституция 1977 г.). К наиболее характерным для того времени толкованиям этого нормативного акта относится, в частности, публикация доктора юридических наук Елены Шориной, которая в свое время являлась нештатным инспектором КНК СССР и московского городского КНК. Она подчеркивала, что органы народного контроля, в работе которых принимают участие более 9 миллионов рабочих, колхозников и служащих [по состоянию на 1980 г.], служат действенным средством вовлечения народных масс в управление делами государства и общества. "Являясь формой социалистической демократии, органы народного контроля занимают в системе политической организации советского общества самостоятельное место, — писала Шорина. — Благодаря вниманию партии народный контроль превратился в мощную государственную и общественную силу, стал важным звеном советской политической системы".
"Внимание партии" к органам народного контроля отражено не только в преамбуле, но и в самом законе. Во вводной части перед ними ставилась задача "добиваться претворения в жизнь решений Коммунистической партии", а в статьях 1 и 3 прописано, что их деятельность осуществляется "на основе ленинских принципов социалистического контроля в соответствии с решениями Коммунистической партии Советского Союза" и они должны "вести систематическую проверку выполнения директив партии".
При этом они наделялись широким кругом прав, отраженных в статьях 22 (Права комитетов народного контроля), 23 (Порядок применения комитетами народного контроля мер ответственности) и 25 (Права групп народного контроля). По представлению органов народного контроля должностные лица, допустившие нарушения государственной дисциплины или требований советского законодательства, могли быть подвергнуты следующим наказаниям: общественному порицанию, постановке на вид, выговору и строгому выговору, денежному начету, отстранению от занимаемой должности, увольнению или понижению в должности. А материалы о хищениях, злоупотреблениях и других действиях, влекущих за собой уголовную ответственность, комитеты народного контроля направляли в органы прокуратуры.
В то же время были надежно защищены права самих народных контролеров. Согласно статье 29 закона, противодействие народным контролерам в выполнении возложенных на них обязанностей, их преследование в связи с осуществлением контроля, влекли за собой привлечение виновных в этом лиц к ответственности. Также в ней прописано, что председатель группы народного контроля предприятия, колхоза, учреждения и организации не может быть по инициативе администрации уволен с работы или переведен в порядке дисциплинарного взыскания на нижеоплачиваемую работу (помимо соблюдения общего порядка) без предварительного согласия городского, районного в городе комитета народного контроля.
С чем Ельцин перепутал народный контроль?
Однако то, что считалось само собой разумеющимся в 80-е годы прошлого столетия, а именно руководящая роль КПСС в организации института народного контроля, было использовано некоторыми политиками 90-х годов для его упразднения, хотя с таким решением были согласны далеко не все.
В январе 2009 года по инициативе главы Счетной палаты Сергея Степашина, председателя ТПП Евгения Примакова и некоторых других известных лиц на доме №19 по ул. Спиридоновка в Москве была установлена мемориальная доска бывшему председателю Комитета народного контроля СССР Герою Социалистического Труда Алексею Школьникову. По этому поводу Степашин опубликовал в "Российской газете" свои размышления о феномене народного контроля.
"Какие бы подчас пренебрежительные оценки ни давались в настоящее время критиками действовавшей системы народного контроля в СССР, как, впрочем, и всего советского опыта, факт остается фактом: союзный Комитет народного контроля вносил значительный вклад в устойчивое функционирование государственного и хозяйственного механизма огромной страны, — писал глава СП. — В день 95-летия Алексея Михайловича Школьникова [возглавлял КНК СССР с 1974 по 1987 год] было бы справедливо напомнить об этом и воздать должное феномену массовости народного контроля времен СССР". Что касается его упразднения, то, по словам Степашина, это сделал на I съезде народных депутатов РСФСР в июне 1990 года Борис Ельцин (тогда Председатель Верховного Совета РСФСР): "Как замечает в своей книге "Хроника времен царя Бориса" Олег Попцов [известный, журналист и писатель], Борис Николаевич явно перепутал партийный контроль с народным. На заре либерально-экономических реформ в стране были упразднены практически все виды государственного контроля с ликвидацией соответствующих органов. Тогда вообще само слово "контроль" ассоциировалось не иначе как с тоталитаризмом, зажимом демократии и свободы. Возможно, на явно скоропалительное решение о ликвидации народного контроля повлияла и незабытая обида Бориса Николаевича за резкую критику в свой адрес одного из руководителей Комитета народного контроля в 1987 году, когда Ельцин объявил о своем выходе из Политбюро".
Идея народного контроля снова напомнила о себе
16 мая 1991 года на пятой сессии ВС СССР был принят закон о Контрольной палате Союза ССР, которая получала право контроля за использованием государственного бюджета. Но уже в декабре в процессе ликвидации органов государственного управления Союза ССР палата была упразднена. А в начале 1995 года в соответствии с Конституцией РФ была образована Счетная палата (ФЗ от 11 января 1995 г. №4-Ф3 "О Счетной палате Российской Федерации") как постоянно действующий независимый орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ.
Однако идея народного контроля не так давно снова напомнила о себе. В мае 2013 года с инициативой возродить в регионе народный контроль выступил губернатор Ульяновской области Сергей Морозов. По замыслу губернатора, народный контроль должен сочетать в себе государственный и общественный контроль в исполнительных органах государственной власти, органах местного самоуправления, организациях и учреждениях, подведомственных исполнительным органам государственной власти региона. "Мы должны выстроить такой механизм, при котором проблемы, выявленные народным контролем, автоматически будут попадать в зону внимания органов власти и правоохранительных структур", — процитировал главу региона ульяновский портал "Улпресса". Инициатива Морозова была обсуждена в Общественной палате области.
По поручению губернатора, как сообщалось на сайте одной из всероссийских общественных организаций, Государственно-правовой департамент правительства Ульяновской области разработал два законопроекта — "О Палате справедливости и общественного контроля" и "Об общественном контроле в Ульяновской области". Они призваны юридически закрепить новый формат системы общественного контроля в регионе. Ее основой остается Палата справедливости, которая объединяет четырех уполномоченных: по правам человека, по защите прав детей, по противодействию коррупции, по защите прав предпринимателей. Но палата преимущественно работала по заявительному принципу и не взаимодействовала с теми структурами, которые появились в более позднее время (общественные советы при министерствах, система электронной демократии и открытого правительства, экспертный совет при правительстве области). Теперь решено преобразовать ее в Палату справедливости и общественного контроля, которая объединит функции государственного и общественного контроля. Это позволит, по мнению главы области, обеспечить координацию всех контролирующих инстанций и выстроить вертикаль общественных активистов от поселкового до областного уровней. Предполагается, что система заработает 1 января 2014 года. Но уже сейчас в ряде областных учреждений, в частности, в 76 больницах и поликлиниках созданы общественный советы, участниками которых стали активные граждане, медицинские работники, представители пациентских организаций. Они, сообщает Центральный сайт Ульяновска, контролируют работу медучреждений с точки зрения соблюдения этических и моральных норм, антикоррупционной политики, сокращения очередей, четкого разграничения платных и бесплатных услуг. Заместитель председателя правительства области Валентина Караулова поручила руководителям общественных советов еженедельно проводить личный прием граждан.
С полным текстом закона "О народном контроле в СССР" можно ознакомиться благодаря проекту "Наука права".
