Авторы: Ирина Кондратьева, Татьяна Берсенева
Сегодня вступил в силу Кодекс административного судопроизводства, который определит векторы развития судебной системы на ближайшие годы. Право.ru – об ограничениях на судебное представительство, возмещении судебных издержек, а также о том, как гражданину теперь судиться с государством и почему резких изменений судебной практики ожидать не следует.
О необходимости Кодекса административного судопроизводства юристы говорили более десяти лет, а в 2006 году Верховный суд РФ даже внес в Госдуму свой проект, но он не был принят даже в первом чтении.
Зимой 2012 года этой темой заинтересовался президент Владимир Путин на Съезде судей (см. "Затрудняюсь назвать статью, но я читал Конституцию", – Путин) и весной 2013-го внес в нижнюю палату парламента свой вариант проекта нового кодекса (см. "Адвокаты не получат монополию в административной юстиции"), в котором было сказано, что рассмотрением дел по новым правилам займутся суды общей юрисдикции. Документ предлагает систематизированные правила для разбора споров между гражданами и государством, а заодно снимает со слабой стороны – гражданина – бремя доказывания, возлагая его на соответствующий орган, организацию или чиновника. Таким образом последние будут отстаивать законность своих решений и нормативных правовых актов, а не человек, доказывать их нелегитимность.
– На этом фоне вступление в силу КАС происходит несколько буднично, хотя это масштабное событие в области правосудия: в ближайшие годы КАС будет одним из драйверов развития российской судебной системы, полагает Михаил Поздняков, научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге.
В пользу снижения внимания к кодексу со стороны практиков является то, что резких изменений не произошло, считает эксперт: "КАС это своего рода кодификация сложившихся практик, которые были распределены по разным процессуальным порядкам, плюс некоторые интересные новации: административный иск, упрощенное производство, необходимость подтверждать наличие высшего юридического образования, декларирование активной позиции суда и др. Практики обоснованно рассчитывают на повторение уже известных алгоритмов, только с новыми номерами статей. Очевидно, что со стороны судей не стоит ожидать резких изменений практики".
При этом обновленный КАС, появление которого, считает Поздняков, стало возможно благодаря слиянию высших судов, в перспективе неизбежно будет способствовать нахождению оптимальной конфигурации судебной системы.
В ходе принятия Кодекса – президентского проекта, оказавшегося в Госдуме еще в марте 2013 года – вокруг документа разгорелись споры. Касались они вошедших в него немногочисленных, но существенных изменений: подсудности дел, переложения бремени доказывания на ответчика, ограничения на судебное представительство и вопроса о возмещении судебных издержек при поражении в суде.
Гражданин против государства – какие дела попадут под КАС
– По сравнению с ныне действующим ГПК РФ, законодатель максимально учел возможные категории дел, в рамках которых у граждан могут возникнуть споры с субъектами публичной администрации, подлежащие разрешению в судах общей юрисдикции, отмечает Елена Овчарова, руководитель группы административно-правовой защиты бизнеса "Пепеляев Групп".
Новые правила вводятся для дел об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий или бездействия органов госвласти, местного самоуправления и чиновников, нарушающих права граждан. По-новому будут рассмотрены и дела об оспаривании решений и действий некоммерческих организаций. В соответствии с КАС теперь будут разбираться и споры о незаконных отказах регистрации кандидатов на выборах, фальсификации итогов голосования и незаконной агитации, а также споры из-за кадастровой стоимости недвижимости, которая в ближайшее время станет основой для расчета налога.
Именно такая позиция суда должна помочь гражданину при споре с государством, напоминает эксперт. "Нормы ГПК и АПК регламентируют процесс, основанный на реальной состязательности сторон, в котором роль суда определяется как роль пассивного арбитра, ведущего процесс, но не вмешивающегося в процесс в интересах защиты прав какой-либо из сторон в процессе, – сравнивает Овчарова.
Дополнительный административный барьер
Однако есть и другая сторона медали. "Это отлично, если судья, по определению независимый и беспристрастный, с целью принятия справедливого решения полно и всесторонне изучает дело, истребует по своей инициативе весь необходимый объем доказательств (о существовании которых гражданин, как слабая сторона в споре, может не знать), – комментирует положение об "активной роли суда" Дмитрий Бушуев, адвокат Юридической группы "Яковлев и Партнеры". -Но что произойдет, если суду будет симпатизировать точка зрения одной из сторон? Суд в этом случае сможет руководить процессом доказывания определенной позиции." Важно, чтобы суды не становились дополнительным административным барьером для гражданин, отстаивающих свои права, говорит юрист, отмечая, впрочем, что новелла при должной ее реализации будет способствовать повышению эффективности правосудия.
В документе есть и еще один позитивный для заявителя момент: он возлагает бремя доказывания по делам, которые будут разбираться по правилам КАС, на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Таким образом, административные истцы не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов.
При этом обращает на себя внимание то, что документ, несмотря на свое название, не распространяется на дела об административных правонарушениях. Последнее следует признать скорее недостатком, чем достоинством кодекса, отмечает Овчарова: "Такой подход ущемляет субъектов предпринимательской деятельности в защите их прав от произвола и беззакония со стороны субъектов публичной администрации."
Суд для образованных и здоровых
Впервые в неуголовном процессе КАС вводит ограничения на судебное представительство: в делах, рассматриваемых по новым правилам, представители сторон должны иметь высшее юридическое образование. На тех же условиях общественные или религиозные организации смогут направлять в суд своих участников – при наличии у последних высшего образования. На граждан же это ограничение не распространяется – они смогут судиться лично во всех инстанциях независимо от уровня профессиональной подготовки. Есть одно исключение: представитель гражданину необходим, если решается вопрос о его принудительной госпитализации в психиатрическую больницу или недобровольного освидетельствования. Если представитель не найдется, то назначать адвоката будет суд.
Такие новшества приведут к тому, что граждане больше не смогут рассчитывать на помощь в суде так называемых общественных активистов, которые ранее помогали им отстаивать свои интересы в спорах с чиновниками – у многих из них, несмотря на большой опыт практической работы, нет высшего юридического образования. Эсеры Татьяна Москалькова и Дмитрий Гудков еще на этапе обсуждения проекта КАС в Госдуме предлагали отказаться от столь жесткого ограничения. Москалькова, в частности, обращала внимание на возникающий перекос: общественник сможет защищать интересы доверителя в Европейском суде по правам человека, но не в российском. "Мне кажется, это не лезет ни в какие ворота. У нас есть даже кандидаты юридических наук без высшего юридического образования. [Новшество] вообще отобьет всякий интерес судиться с государством", – возмущался Гудков. Однако глава думского комитета по госстроительству, единоросс Владимир Плигин рассудил иначе: "квалификационные требования – это исключительно дополнительная форма гарантий интересов стороны", заключил он. В итоге, ограничения были приняты.
Юристы во мнениях по этому вопросу расходятся. "Данное положение является ограничением конституционного права на защиту любыми способами, не запрещенными законом (статья 45 Конституции РФ), исходя из дозволительного типа регулирования правового статуса гражданина по принципу "разрешено все, что не запрещено законом"", говорит Овчарова. Этот вопрос, напоминает она, был предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, когда ограничение права на защиту в арбитражном суде было связано с необходимостью привлекать к участию в деле только адвоката либо штатного сотрудника организации. Соответствующее положение АПК РФ было признано неконституционным Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 года № 15-П и впоследствии отменено. Аналогичное предлагаемому в Кодексе административного судопроизводства положение было предусмотрено в первоначальной редакции проекта КоАП 2002 года, на который президентом РФ было наложено вето. "В качестве одного из оснований вета президента РФ было указано на несоответствие конституции положения проекта КоАП о том, что в качестве защитника по делу об административном правонарушении могло привлекаться только лицо, имеющее высшее юридическое образование".
Её коллега Бушуев считает предъявление квалификационных требований к представителю по административному делу явлением положительным. "Стороны и суд должны общаться на понятном друг другу юридическом языке. Суд должен правильно истолковать и применить закон, разрешить правовую проблему, которую верно донести до суда может только грамотный специалист", – говорит он. "Что касается обязательного участия представителя в ряде административных дел, если сам гражданин не имеет высшего юридического образования, то, наверное, это тоже правильно, поскольку это дела, требующие именно профессионального подхода. Например, дела об оспаривании нормативных правовых актов в Верховном суде РФ, Верховных судах республик, краев, областей", – заключает Бушуев.
Счета оплатит проигравший
Отбить охоту у граждан судиться с государством может и еще одна норма КАС: проигравшей стороне конфликта, кто бы это ни был – гражданин или чиновники, придется возмещать судебные издержки оппонентам. Исключение сделано лишь для инвалидов I и II групп, общественных организаций инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий и ветеранов военной службы, малоимущих. "Мы практически предлагаем гражданину сыграть в юридическое казино: проиграть, а еще и раскошелиться. Надо [эту норму] отменить, иначе вообще не будет смысла гражданину судиться с государством – он всегда проиграет", – возражал против таких правил эсер Дмитрий Гудков. Однако норма осталась в неизменном виде.
Поддерживают такой подход и опрошенные Право.Ru эксперты. "Сторона, в пользу которой состоялось решение суда, должна иметь право на возмещение своих судебных расходов. Данный принцип применяется в гражданском и арбитражном процессе, не исключение и кодекс административного производства, – комментирует ситуацию Бушуев. – В этом плане государство как сторона административного судопроизводства должно быть защищено от необоснованных требований и неправомерных исков – наряду со своими оппонентами-гражданами."
При этом порядок рассмотрения административных дел по новому кодексу станет строже, уточняет Бушуев: "В КАС РФ по аналогии с УПК РФ и КоАП РФ введены меры процессуального принуждения, применяемые судом к лицам, нарушающим установленные правила и препятствующим судопроизводству."
Взгляд в будущее
В целом появление обновленного КАС представляет собой существенное продвижение в вопросах формирования административной юстиции, сходятся во мнении эксперты.
"КАС это одно из последствий слияния высших судов. Можно привести множество аргументов "за" и "против" этой реформы, но в независимости от личного отношения, она остается наиболее масштабной за последние годы лет в области судоустройства и может конкурировать только с реформой 2001 года, когда фактически было сформировано лицо современной российской судебной системы, – говорит Поздняков. – Значение КАС в том, что в перспективе неизбежны последствия в виде нахождения оптимальной конфигурации судебной системы. Отсутствие генерального сценария состоявшейся реформы только добавляет интриги в этот процесс. Но он необратим, вектор движения выбран."
По мнению Позднякова, проект КАС, подготовленный на первом этапе объединения судов, носит компромиссный характер, формально не выходя за пределы системы общей юрисдикции, обобщая и развивая сложившиеся практики. Однако обращает на себя внимание такой параметр, как интенсивность изменений законодательства. "Вопреки устоявшимся представлениям о негативности активной работы законодателя (бешенный принтер и т.п.), это наиболее оптимальный способ поддержания правовой системы в адекватном состоянии. Альтернативы в виде издания множества ведомственных разъяснений, либо расширения судейской дискреции вызывали бы еще больше нареканий. Не представляет никаких проблем своевременное обращение к актуальной электронной версии закона."
В целом же развитие КАС будет выражаться не столько в структурных изменениях судебной системы, сколько в развитии процессуального законодательства, считает Поздняков: "Многое будет зависеть от баланса, который будет найден в рамках концепции единого ГПК. Иными словами – будет ли принято решение о более тесном слиянии арбитража и общей юрисдикции. Если будет нащупан алгоритм сближения судебных ведомств, тогда можно будет говорить о переходе административного правосудия в интенсивную фазу, и административные коллегии областных судов пойдут по пути институционального обособления отдельной ветви административного правосудия."
Без спешки
По мнению Позднякова, Едва ли стоит ожидать, что изменения, прописанные в КАС, быстро скажутся на существующей практике: "Будут точечные и множественные изменения в КАС, и хотя количество этих изменений будет значительным, не произойдет кардинальной ломки наработанных практик." Причины тому вполне объективные – аргументом в пользу консервативного прогноза является экономический кризис и отказ от любых структурных реформ, говорит он: "Ведь даже если мы говорим только об изменении внутренней конфигурации ведомства с сохранением прежней численности судей, это неизбежно связано с дополнительными финансовыми затратами."
***
С текстом Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации можно ознакомиться здесь.
