Чем сложнее становилась ситуация с коронавирусом, тем больше ограничений вводила федеральная власть и тем больше полномочий давала губернаторам. 30 марта президент Владимир Путин впервые установил оплачиваемую нерабочую неделю. Уже через неделю он не только продлил меры до конца месяца, но и наделил глав регионов дополнительными полномочиями. Они получили возможность ограничивать передвижение граждан и транспорта, приостанавливать или ограничивать работу отдельных организаций или индивидуальных предпринимателей.
11 мая Путин объявил об окончании периода нерабочих дней, но снимать ограничения губернаторы будут самостоятельно (или возвращать их, если ситуация ухудшится).
На откуп субъектам фактически отдали вопросы конституционных прав граждан и гражданские правоотношения, говорит Айнур Ялилов, старший партнер юрфирмы Шаймарданов, Ялилов и Сабитов. «Региональные органы власти не были готовы к самостоятельному нормотворчеству на важные и сложные темы. Ведь раньше они этим не занимались, все определяли федеральные органы», – добавляет старший партнер Роман Речкин. Поэтому, по его словам, первые редакции региональных указов губернаторов были практически дословно переписаны с указа мэра Москвы. Да и сейчас регионы оглядываются друг на друга, особенно на то, что делают в Москве, утверждает Речкин.
«Никто не может ничего понять»
Власти субъектов копируют друг у друга не только положения о самоизоляции, но и другие ограничения и запреты. Ведь им приходится «с нуля» и за короткое время «на коленке» писать «карантинное» право, которому на федеральном уровне посвящено всего две статьи: одна в законе о ветеринарии, другая – в законе о санитарии, рассказывает замгендиректора торговой сети «СПАР-Калининград» по правовым вопросам Алексей Елаев. По его наблюдениям, в итоге «списывания» случаются перекосы, когда не полностью оценивается профиль риска при регулировании, достаточность и научная обоснованность мер. Например, ограничение количества общественного транспорта, когда редко ходящие автобусы забиты людьми (в частности, во Владивостоке).
Но самая крупная – и системная – проблема регионального законодательства в том, что оно не всегда соотносится с правами человека, которые закреплены в Конституции и федеральных законах. Чаще всего юристы поднимают вопрос, а законны ли ограничения, принятые на местном уровне в условиях режима повышенной готовности, если ущемлять население в правах разрешает только федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» в соответствующем режиме. Это спровоцировало в Москве, а потом и в регионах волну исков от активистов. Они требовали признать нормы незаконными. Но нигде пока успеха не добились.
Указы и распоряжения сложно не только оспаривать, но и выполнять. Ведь нормы меняются слишком часто. Например, указ «О введении режима повышенной готовности» в Башкортостане менялся 10 раз за апрель, или в среднем один раз за три с половиной дня, подсчитала партнер «Судебного агентства «Барристер» (Уфа) Эльвина Лукманова. Похожая ситуация во многих других субъектах. Более серьезной проблемой юристы считают отсутствие единой редакции нормативно-правового акта в некоторых регионах. Например, в Новосибирской, Свердловской и Челябинской областях. «В указы губернаторов последних двух областей изменения вносились 17 и 12 раз соответственно, но сводных редакций на сайтах региональных властей нет», – жалуется Даниил Тюпич из юрфирмы Intellect, у которой есть офисы и в этих регионах.
Если нет единой редакции, то нормативно-правовой акт сложно прочитать и воспринять даже юристу. Обычно изменения вносят так: указывают новую фразу или слово. Они вырваны из контекста. Чтобы понять смысл, надо открыть предыдущую редакцию и сверить текст. Бывает еще запутаннее: изменения затрагивают положения, введенные предыдущим изменяющим указом, но без ссылки на такой указ.
Конечно, в справочных системах удобнее следить за изменениями, чем по сканам или PDF-файлам на официальных сайтах правительств и губернаторов. Но региональные базы данных обновляются обычно не раз в день, а реже, делится руководитель проектов (Екатеринбург) Павел Семенцов: «Даже раз в неделю получать информацию – это слишком редко и может приводить к ошибкам». Поэтому адвокатам приходится круглосуточно отслеживать изменения регионального законодательства по нескольким источникам онлайн, рассказывает Семенцов. Но иногда даже это не спасает. «Проконсультировал, твоим заключением стали пользоваться, а через час или два все уже изменилось», – объясняет Ялилов.
В толковании новых норм «коронаправа» юристы и неюристы равны: никто особо ничего понять не может.
Работы юристам прибавляет и отсутствие структуры в актах. Калининградское «карантинное» постановление похоже на «лоскутное одеяло»: права, обязанности граждан, бизнеса и власти бессистемно разбросаны по разным страницам, жалуется Елаев. Конкретных памяток, кто что должен делать, нет, а в постановлении не отмечено, чем оно отличается от предыдущей версии.
Неразберихи добавляет и то, что «коронавирусные» указы вступают в силу в произвольном порядке, часто в день публикации, хотя местное законодательство устанавливает 10-дневный срок с момента официального опубликования, рассказывает Речкин о ситуации в Свердловской области. «Как минимум одна редакция указа губернатора вообще официально не публиковалась, – продолжает он. – Еще несколько редакций никогда не действовали, поскольку были изменены до момента вступления в силу. Примечательно, что указы губернатора Свердловской области часто сначала публикуются в аккаунте Куйвашева в Instagram».
Запретили по ошибке
Частые изменения иногда объясняются необходимостью исправить ошибки в наспех составленных документах, а не новым регулированием. Пример плохой юридической техники, от которой страдает бизнес, привел Речкин: «Сейчас указ губернатора Свердловской области ограничивает работу торговых, торгово-развлекательных центров и комплексов, «за исключением объектов, реализующих продовольственные товары». Но аптеки здесь не указаны. Вряд ли губернатор хотел запретить работу аптек в ТЦ, скорее всего, про них просто забыли». В итоге формально аптечные пункты в ТЦ и ТРЦ под запретом, а другие продолжают работать, объясняет Речкин.
Еще один пример ошибки в региональном нормативном акте
Встречаются также инициативы, не доведенные до конца. Губернатор Кемеровской области в одном распоряжении поручил Министерству цифрового развития Кузбасса разработать систему электронных пропусков для тех, кто обязан соблюдать самоизоляцию. Но никаких подробностей долгое время не было ни в СМИ, ни в нормативных актах, вспоминает Олег Панчишин из «Регионсервиса». По его словам, «в результате население начало беспокоиться, появились слухи и панические настроения». А однозначного ответа, планируются ли обязательные пропуска, нет до сих пор, констатирует юрист.
Этот пример показывает, как важна разъяснительная работа с населением и бизнесом. Про ситуацию в Кемеровской области рассказал Панчишин: губернатор обращался к жителям области, СМИ транслировали его слова, велась разъяснительная работа в соцсетях. Это помогало правильно информировать население. Но менее важные, точечные изменения законодательства могут найти лишь специалисты, которые целенаправленно изучают всю цепочку изменяющих актов, отмечает Панчишин. А в Калининградской области разъяснительная работа не была организована на должном уровне, считает Михаил Чернокоз из юрфирмы (Калининград): хотя единственным источником достоверной информации был, по сути, официальный сайт правительства, ключевые заявления о ситуации в регионе делались в Instagram губернатора Антона Алиханова.
В Башкортостане в первое время органы власти не успевали разъяснять содержание документов и порядок их исполнения, делится Лукманова: «Мои сотрудники несколько раз звонили на горячую линию при Госкомитете по предпринимательству, но ни на один вопрос нам по существу не ответили, предлагали ждать следующих постановлений, брифингов и так далее». Но во второй половине апреля стало лучше, заработал интернет-портал, появились выступления чиновников и публикации по вопросам, которые волнуют бизнес, рассказала Лукманова.
Социальное дистанцирование в лесу
Объяснения требуются не только в том, что принято, но и почему, уверены сразу несколько экспертов. Понятно, что в каждом регионе свои ограничения. Но некоторые решения на местах кажутся нелогичными и даже абсурдными. «Часто просто невозможно объяснить тот или иной запрет или разрешение, – делится Речкин. – В Свердловской области ограничили работу визажистов и соляриев, но разрешили работать парикмахерским. При этом в Москве, Пермском крае и других субъектах парикмахерские также не работают». Это одна из причин отрицательного отношения к запретам со стороны малого бизнеса. Социальное недовольство подстегивают «отсутствие доверия к власти и агрессивная риторика чиновников», описывает обстановку в Башкортостане Лукманова.
Странные запреты для населения тоже есть. Например, в той же Свердловской области «из-за обеспечения социального дистанцирования» до 15 мая запретили любительскую и спортивную охоту. «Но в лесу обеспечить социальное дистанцирование просто», – недоумевает Речкин.
Не все предприятия, чья работа ограничена законом, могут получить помощь, потому что есть расхождения федерального и регионального законодательства. Это может произойти, если в регионе приостановят деятельность значительно большего числа организаций, чем указано в перечне правительства, привязанном к кодам ОКВЭД. Например, так случилось в Калининградской области. «В середине апреля правительство ослабило режим для ряда компаний, – комментирует Чернокоз. – Но часть предпринимателей все еще в ситуации, когда на них наложены ограничения, а рассчитывать на поддержку государства нельзя». Сейчас есть более 1600 кодов ОКВЭД, невозможно влиять на тяжелую экономическую ситуацию путем добавления этих кодов в исключения, настаивает Чернокоз.
Чтобы улучшить нормотворчество, юристы предлагают рассылать проекты в бизнес-сообщества, размещать для официального опубликования единый нормативный акт, а также структурировать в нем информацию и выделять свежие изменения. «На федеральном уровне необходимо разработать единые санитарные правила по работе с коронавирусом, а также единые требования, из «опций» которых уже могут выбирать регионы, чтобы им не надо было придумывать с нуля «то, не знаю что», копировать неудачный опыт соседей», – уверен Елаев. По его мнению, это должен быть предмет совместного ведения федерации и субъектов.
А чтобы стало лучше правоприменение, надо вести разъяснительную работу, учитывать «обратную связь» и вводить реальные меры поддержки населения и бизнеса, адекватные их тяжелому положению.