В конце апреля этого года верхняя палата Федерального Собрания одобрила законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Следовательно, до его преобразования в федеральный закон остались считанные дни.
"Право.Ru" уже неоднократно сообщало об идее коммерциализации бюджетных учреждений, вызвавшей в обществе массу дискуссий. Сегодня мы еще раз обращаемся к этой теме.
Дискуссии закончены, всем спасибо?
Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", несмотря на свое довольно безобидное название, коренным образом изменит правовое положение бюджетных организаций, которых в России насчитывается более 330 тысяч.
Государственным и муниципальным учреждениям разрешат заниматься предпринимательством или деятельностью, приносящей доходы. А дальше — у кого как получится. При этом государство снимает с себя ответственность за такую деятельность.
В итоге, как это обычно и происходит в нашем отечестве, все расходы и риски от проведения очередной реформы примут на себя обычные граждане. Которые, заметим, являются наиболее многочисленным отрядом налогоплательщиков.
В чем заключается позиция законодателя?
Количество бюджетных учреждений, жалуется государство, огромно, и у него уже нет сил содержать эту махину. К тому же, существующая система государственных и муниципальных учреждений сформирована сравнительно давно, рыночные принципы в ней не работают, стимулы к оптимизации и эффективному расходованию бюджетных средств отсутствуют.
Следовательно, изменения в правовом положение бюджетных организаций заставит их зарабатывать…
Причем, в обосновании законопроекта в основном упоминаются учреждения здравоохранения, образования и науки, культуры…
Школы, больницы и вузы могут оказаться в роли "непрофильных активов", от которых бюджет избавится в первую очередь
Изменения, весьма болезненные для граждан, в первую очередь коснутся, и это уже очевидно, социальной сферы. А именно, школ, больниц, вузов, библиотек, научно-исследовательских институтов. В нелегком положении окажутся и сами учреждения: им будут выделяться средства лишь на выполнение конкретных бюджетных заданий, остальные деньги они должны будут зарабатывать самостоятельно.
Большинство коммерческих структур в период разгара финансово-экономического кризиса поступали как пассажиры воздушного шара. Для остановки падения бизнесмены сбрасывали за борт "балласт" — минимизировали численность персонала, накладные расходы, избавлялись от непрофильных активов и т.д.
Говорят, что всякое сравнение хромает. Но трудно избавиться от ощущения, что наше государство с каждым годом все больше становится похожим на мега-корпорацию, которая избавляется от "непрофильных активов" — бюджетных расходов на образование, медицину, науку и культуру.
С этими вопросами мы обратились к члену президиума Российской ассоциации налогового права, кандидату юридических наук Эдуарду Цыганкову.
На практике платные государственные услуги уже существуют давно
- Сошлюсь на проверки Счетной палаты РФ, которые свидетельствуют о высоком уровне софинансирования расходов ряда бюджетных учреждений за счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Так, на одной из коллегий СП рассматривались материалы проверки использования в 2008 году средств от предпринимательской деятельности федеральными государственными учреждениями и территориальными органами исполнительной власти в природоохранном и агропромышленном комплексах.
Было установлено, что федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контрольные и надзорные функции, создана система по оказанию… многих видов платных государственных услуг подведомственными им бюджетными учреждениями — надзорных, регистрационных, разрешительных и прочих.
Внебюджетные доходы отдельных учреждений, и прежде всего тех, без услуг которых нельзя получить лицензию, разрешение и т.д., в несколько раз превысили объем средств, полученных из федерального бюджета. При этом основная часть средств, полученных от этой деятельности, была израсходована, что особо подчеркивалось, на оплату труда.
Так какие же бюджетные учреждения устал содержать госбюджет?
Если речь идет обо всех существующих бюджетных учреждениях, то представляется очевидным и необходимым решение о проведении тщательного анализа их деятельности на предмет выявления в ней предпринимательской составляющей. По результатам анализа должно быть принято решение о создании, выделении или приватизации коммерческой структуры (государственное предприятие, акционерное общество и т. д.) либо о запрете бюджетному учреждению на осуществление предпринимательской деятельности.
Вместо этого законопроект, оставляя за бюджетными учреждениями их "светлое, честное и некоммерческое" название, фактически переводит их в категорию коммерческих образований. Соответствие формы и содержания предполагается только для казенных учреждений.
Чем это обернется для большинства граждан?
Трудно судить, что послужило причиной появления понятий "государственная услуга" или "государственная работа" в отношении к бюджетным оганизациям. В Гражданском кодексе РФ понятия "работа" и "услуга" употребляются исключительно для определения предпринимательской деятельности: "предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг".
Работа государственного аппарата всегда рассматривалась как выполнение определенных функций, а не оказание услуг. Так, государственное управление, идеологическое и правовое воспитание, охрану правопорядка нельзя свести к оказанию услуг. К чему может привести замена понятия "функция" на понятие "услуга"?
Государственный аппарат из механизма, обеспечивающего жизнедеятельность своих граждан, может превратиться в коммерческую структуру по оказанию им платных услуг.
Это предоставляет государственным менеджерам широчайшее поле для "творчества". Например, в одно прекрасное время вызов наряда милиции или пожарных будет оплачиваться по специальному прейскуранту. Таким образом, гражданин раскошеливается дважды: косвенно — в форме налоговых платежей и непосредственно — по окончанию "государственной услуги по тушению пожара".
Или налогоплательщик или "покупатель государственных услуг". Третьего по Конституции РФ не дано
В соответствии с Конституцией РФ граждане не обязаны платить государству на его содержание что-либо кроме налогов. И появление бюджетных учреждений нового типа может существенно осложнить взаимоотношения налогоплательщика и государства. На повестку дня вновь встанет вопрос об обязательности исключительно налоговых платежей.
Когда налогоплательщик для минимизации налоговых обязательств заключает сделки, форма которых не соответствует их содержанию, государство обвиняет его в недобросовестности. Тогда как же можно охарактеризовать действия государства, которое помимо налогов предложит ему оплачивать, так называемые, государственные услуги, так называемых бюджетных учреждений?
Поэтому, когда граждан будут принуждать к оплате "государственных услуг", предоставляемых государственными учреждениями, они могут резонно поинтересоваться о роли и месте налогов в процессе финансирования государственного аппарата.
"Администрация не несет ответственности за оставленные в гардеробе вещи"
Следует напомнить, что государственный орган зачастую совмещает в себе два статуса — субъекта публичного права и субъекта частного права. Для участия органов государственной власти в имущественных отношениях используется наиболее удобная организационная форма частного права — учреждение. Статья 120 ГК РФ устанавливает, что "Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера".
Учреждение финансируется собственником и располагает только тем имуществом, которое необходимо ему для осуществления поставленных некоммерческих задач. Этого имущества может быть явно недостаточно для осуществления предпринимательской деятельности, которая предполагает самостоятельную имущественную ответственность субъекта по принятым обязательствам.
Именно поэтому для осуществления предпринимательской деятельности субъекту необходима соответствующая правовая форма. Учреждение создается для осуществления функций, а не для оказания услуг. И именно поэтому, а не для проформы, учреждение обладает имуществом на праве оперативного управления, а собственник учреждения несет субсидиарную ответственность по его долгам.
Бюджетное учреждение нового типа будет осуществлять предпринимательскую деятельность безо всякого риска, так как практически не несет имущественной ответственности (взыскание не может быть обращено на недвижимое и особо ценное имущество бюджетного учреждения). При этом следует отметить, что законопроект как-то нарочито пренебрегает постулатом о равенстве государственной и частной форм собственности.
Например, в отличие от собственника частного учреждения, государство не собирается отвечать по долгам государственного бюджетного учреждения. Такое отличие несколько настораживает, почти как надпись на гардеробе — "Администрация не несет ответственности за оставленные вещи".
И что в итоге? С позиций "государства-корпорации", достаточно сократить расходы на содержание бюджетных учреждений и создать условия для свободного предпринимательства бюджетных учреждений нового типа, взаимодействующих с государством на договорной основе, чтобы учреждения заработали более эффективно.
Осталось только понять, что получит от реализации этих предложения остальное, "некорпоративное", население?
Подготовила Виктория Ильинская, обозреватель Право.Ru
