Администрация Смоленска решила не включать в схему размещения нестационарных торговых объектов города многие павильоны местных предпринимателей. Последствия – невозможность осуществлять там торговлю. Коммерсанты пошли оспаривать постановления чиновников, утвердивших схемы, в суд, и решения, а также доводы разных инстанций были почти всегда противоречивыми. Дело и прекращали, и отправляли на второй круг, и удовлетворяли требования предпринимателей. В итоге спором с подачи Олега Свириденко занялась экономколлегия Верховного суда.
"Свежее мясо" и слишком маленький торговый павильон
В сентябре 2013 года индивидуальный предприниматель Самвел Аветисян, занимающийся розничной торговлей "свежим мясом" в Смоленске, обратился в Арбитражный суд Смоленской области с иском к местной Администрации (дело № А62-5357/2013). Он просил признать ее постановление от 25 декабря 2012 года № 2317-адм "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Смоленска" недействующим и не соответствующим п. 4 ст. 10 закона о торговой деятельности и частям 1 и 3 Конституции РФ.
В обоснование этого ИП Аветисян указывал на то, что его торговый павильон, располагавшийся на улице Фрунзе, не был включен в утвержденную спорным постановлением схему размещения нестационарных торговых объектов Смоленска. А это, по мнению заявителя, нарушает его права и законные интересы как субъекта малого предпринимательства, в том числе право на частную собственность. При этом он ссылался на то, что спорный документ был принят с нарушением ч. 4 ст. 10 Закона о торговой деятельности, согласно требованиям которой схема должна обеспечивать размещение 60 % нестационарных торговых объектов для субъектов малого или среднего предпринимательства.
Администрация Смоленска же доказывала другое – что положения действующего законодательства не обязывают уполномоченные органы включать имеющиеся нестационарные объекты в утверждаемые схемы.
Высказала свое мнение по этому спору и Прокуратура Смоленской области, которая вступила в дело на основании ст. 52 АПК. Требования ИП Аветисяна, на ее взгляд, подлежат удовлетворению: "поскольку администрацией не представлено документального обоснования, по какому критерию в схему размещения включены те или иные места и исключено торговое место ИП". А кроме того, сомневался правоохранительный орган и в том, были ли соблюдены при этом цели включения объектов в схему, установленные п. 3 Правил включения нестационарных торговых объектов в схему размещения (утверждены постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2010 года № 772) и п. 5 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области схем размещения нестационарных торговых объектов (утвержден постановлением местной Администрации 27 января 2011 года № 38).
Однако у АС Смоленской области было иное мнение. В своем решении судьи (Татьяна Лукашенкова, Елена Бажанова и Вера Еремеева) в первую очередь указали на то, что в процессе рассмотрения дела оспариваемый документ был признан утратившим силу пунктом 3 более позднего одноименного постановления местной администрации (№ 127-адм от 20 января 2014 года). При этом, указывала коллегия в определении, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ (определение от 12 июля 2006 года № 182-О) и Высшего арбитражного суда (п. 10 постановления Пленума ВАС № 58) производство по делу об оспаривании утратившего силу НПА не может быть прекращено, если в период его действия были или могли быть нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Однако, по мнению судей, спорный документ никаких прав и законных интересов ИП не нарушал.
Как установили судьи, ИП Аветисян заключил с Департаментои имущественных и земельных отношений Смоленской области договор аренды земельного участка на ул. Фрунзе, где располагался его торговый павильон, еще в 2008 году на неопределенный срок. Однако в феврале 2013 года Департамент его расторг после принятия Администрацией 2 ноября 2012 года постановления 1940-адм, где был утвержден перечень улиц, территории которых не допускается включать в схему размещения нестационарных торговых объектов. Так, согласно этому документу, на ул. Фрунзе можно размещать только торговые павильоны площадью менее 50 кв. м за исключением объектов по реализации печатной продукции. Площадь же торгового павильона Аветисяна составляла 19 кв м., а занимался он розничной торговлей свежего мяса. "Таким образом, непосредственно оспариваемым постановлением права ИП Аветисяна не затронуты, поскольку включение территории, занимаемой [его] торговым павильоном и имеющим площадь менее 50 кв. м, в схему размещения нестационарных торговых объектов постановлением № 1940-адм в любом случае не допускается", – резюмировали судьи и в итоге 14 февраля 2014 года производство по делу прекратили. Сослались они при этом на п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК, согласно которому арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
"Суд спор, по сути, не рассмотрел…"
Однако такое решение не устояло в АС Центрального округа. Так, по мнению кассационной коллегии (Наталии Николаевой, Галины Стрегелевой и Василия Шелудяева), суд первой инстанции неверно истолковал положения п. 10 постановления Пленума ВАС № 58 – "как дающие основания прекратить производство по делу в случае вывода о ненарушении оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя". "Позиция суда ошибочна, поскольку нормативный акт может затрагивать публичный интерес или интересы других лиц, – поясняется в постановлении суда округа. – Установление же этого факта возможно только при рассмотрении дела по существу".
Указала кассационная коллегия также на то, что в этом споре не подлежал применению и п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК, на который и сослался суд первой инстанции, прекращая производство. "Поскольку настоящее дело рассмотрению в арбитражном суде подлежало", – поясняется в постановлении АС Центрального округа.
Кроме того, по мнению кассационной коллегии, суд первой инстанции вообще занял "противоречивую позицию". "С одной стороны, дал оценку положениям оспариваемого акта, порядку и полномочиям на его принятие, с другой стороны, не сформулировал выводы по существу спора – об удовлетворении или отказе в удовлетворении заявленных требований", – рассуждали судьи.
Более того, указала коллегия и на то, что при рассмотрении дел об оспаривании НПА в круг подлежащих установлению обстоятельств не входит "действительность нарушения прав и законных интересов заявителя". В этом случае арбитражный суд должен проверить оспариваемое положение в полном объеме и установить его соответствие НПА, имеющим большую юридическую силу.
"Суд спор, по сути, не рассмотрел, ограничившись выводами о ненарушении прав и законных интересов заявителя, – резюмировала коллегия. – Таким образом, прекращение производства по делу создало препятствие для заявителя, имеющего право на судебную защиту в виде принятия судебного акта по существу спора".
И в результате 16 апреля 2014 года судьи кассации направили дело на новое рассмотрение в АС Смоленской области, указывая при этом на необходимость вынести судебный акт по существу, проверить оспариваемый документ на соответствие нормам закона о торговле и Конституции, а также другим законам "с точки зрения защиты публичного интереса".
Схема размещения торговых объектов – это "не средство для ограничения предпринимательской активности"
На втором круге разбирательств к спору присоединились и другие предприниматели, арендуемые земли которых также не вошли в схему размещения и которые также обратились в суд с требованием признать постановление смоленской администрации № 2317-адм недействующим. Их дела, а также дело по заявлению Аветисяна были объединены в одно производство.
И в этот раз для малого бизнеса все сложилось удачно. 18 августа 2014 года коллегия судей АС Смоленской области (Лукашенкова, Бажанова и Вероника Касильникова) признала спорное постановление Администрации не соответствующим положениям закона о торговле, Правилам № 772 и Порядку № 38. Проанализировав эти документы, коллегия пришла к выводу, что произвольный пересмотр схем размещения, невключение в них или исключение их них уже функционирующих объектов приводит к "административному сокращению и даже прекращению бизнеса рядом хозяйствующих субъектов", что в свою очередь противоречит смыслу ч. 6 ст. 10 закона о торговле. "Согласно [этой норме] схема размещения – инструмент систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан, в том числе для удобства осуществления и развития торговой деятельности, а не средство для административного сокращения количества торговых объектов и ограничения предпринимательской активности", – говорится в решении суда.
Доказательств же того, что при утверждении спорной схемы была учтена необходимость обеспечения устойчивого развития территорий, достигнуты нормативы минимальной обеспеченности населения торговыми объектами, а малый и средний бизнес получил не менее 60 % нестационарных торговых объектов, Администрация в дело не представила, подытожили судьи.
Так подведомственен или нет?
Впрочем, успех предпринимателей был недолгим. 31 октября 2014 года кассационная коллегия АС Центрального округа (Людмила Степина, Шелудяев и Стрегелева) вновь решение первой инстанции отменила, но в этот раз сама прекратила производство по делу.
Вопреки своим недавним выводам судьи кассации решили, что настоящий спор не подведомственен арбитражному суду. В обоснование этого они сослались на п.2.1 постановления ВАС от 30 июля 2013 года № 58, согласно которому заявление о признании НПА недействующим может быть подано в арбитражный суд, если это прямо предусмотрено федеральным законом, а также если в нем содержится указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в определенной сфере правового регулирования. "Таким образом, законодатель помимо связи предмета спора с осуществлением предпринимательской деятельности, определил необходимость установления судом федерального закона, который бы отнес рассмотрение данных дел к компетенции арбитражного суда", – трактовали они документ. Однако ни законом № 184 от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ни другими НПА, имеющими большую юридическую силу, рассмотрение дел об оспаривании НПА органов исполнительной власти субъектов РФ к подведомственности арбитражного суда не отнесено, резюмировали они.
Можно. Правда, это будет незаконно.
Тогда Аветисян и заместитель Генпрокурора РФ обратились в Верховный суд, однако судья ВС Галина Попова оснований для передачи дела на рассмотрение экономической коллегии не увидела. Зато их увидел зампред ВС Свириденко. 4 июня 2015 года он представление заместителя Генпрокурора удовлетворил и направил дело в экономколлегию.
По мнению Свириденко, нижестоящие инстанции не исследовали правовую природу спорного постановления № 2317-адм, а кроме того, говорится в определении о передаче, в судебных актах отсутствуют правовое обоснование и выводы о нормативном характере спорного постановления.
Кроме того, согласился зампред и с доводом заявителей о том, что отсутствие в действующем законодательстве норм, специально регулирующих порядок обжалования НПА в сфере торговли, не может исключать применение к таким актам общего правила обжалования решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, установленного ст. 78 закона № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Согласно этому положению решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в арбитражный суд.
Заседание в ВС состоялось сегодня, 21 июля. Первой выступила представитель Генпрокуратуры Юлия Борисова. Она сразу заявила о том, что спор, вопреки выводам кассации округа, подведомственен арбитражному суду, а сослалась она при этом на закон № 131. Отметила также Борисова и то, что ссылка АС Центрального округа на закон № 184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" вообще ошибочна. "Так как в силу ст. 12 Конституции органы местного управления в систему органов государственной власти не входят", – пояснила она и попросила постановление кассации отменить, а дело направить на новое рассмотрение.
Того же просил и представитель ИП Аветисяна Акоп Абгарян. "Мы изначально в суде говорили, что данный НПА затрагивает наши права, – начал он. – И вот как только АС Центрального округа прекратил производство по нашему делу, город просто начал сносить торговые павильоны".
– А по вашему мнению, обращение в суд именно по правилам главы 23 АПК [Рассмотрение дел об оспаривании НПА – Право.Ru] позволит кругу предпринимателей восстановить нарушенные права? – поинтересовалась председательствующий судья Татьяна Завьялова.
– Все суды в нашем деле постоянно задаются этим вопросом, – отвечал Абгарян. – Но дело в том, что когда мы обращались в суд именно с требованием включить наши объекты в схему – нам отказывали. И нам говорили, что суд не может вмешиваться в деятельность органов местного управления и менять принятый НПА.
– Правильно понимаю, что действующее постановление является препятствием в восстановлении ваших прав? – уточнила Завьялова.
– Да.
После этого слово взял представитель смоленской администрации Антон Кривцов. По его словам, суд округа сделал совершенно правильный вывод о том, что спор арбитражному суду не подведомственен, и нужно обращаться в суд общей юрисдикции.
– Скажите, пожалуйста, а как вы отбираете объекты, которые необходимо включить в схему? – уточнила у Кривцова судья Елена Борисова.
– Проводим мониторинг потребностей.
– А как вы полагаете, нарушаются права владельцев и арендаторов, уже функционирующие объекты которых не включили на следующий период в эту схему? – поинтересовалась судья.
– Ну… Нет, потому что само их имущество не выбывает.
– Но такой объект подлежит же освобождению, если он не включен в схему? Осуществлять же торговую деятельность предприниматель теперь не может.
– Может, – нерешительно ответил представитель Администрации и добавил. – Но это просто будет незаконно.
После этого в зале раздался бурный смех, и слово для короткой реплики взял представитель ИП Аветисяна Абгарян. "Хочу добавить, как только суд округа прекратил производство, мы сразу обратились в суд общей юрисдикции, – говорил он. – Однако там нам отказали, сказав, что спорное постановление НПА и рассматривать это дело должен арбитражный суд". Отметил юрист и то, что пострадали от оспариваемого документа очень многие местные предприниматели. "Департамент имущественных отношений со всеми, чьи объекты не вошли в схему, прекратил договоры, а в качестве причины была указана как раз утвержденная на 2013 год схема. Как только эту схему утвердили, то уведомления от Департамента сотнями все начали получать!".
После этого тройка ВС удалилась в совещательную комнату, и спустя полчаса решила жалобу ИП и представление Генпрокуратуры удовлетворить. Постановление АС Центрального округа о прекращении производства по делу судьи отменили, а дела направили туда же на новое рассмотрение.
2:0
Впрочем, на этом победы Аветисяна над Администрацией Смоленска в этот день в Верховном суде не закончились.
Так, в марте 2014 года он обратился с еще одним иском к Администрации в АС Смоленской области (№ А62-2265/2014). На этот раз он просил признать недействующим и не соответствующим закону о торговле постановление Администрации об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов № 127-адм от 20 января 2014 года – то самое, согласно которому утратило силу одноименное постановление № 2317-адм. Однако и этим более поздним документом торговый павильон ИП в схему размещения не попал.
И в этот раз коллегия АС Смоленской области (Риксан Алмаев, Владлена Печорина и Еремеева) требования предпринимателя удовлетворила сразу. Руководствовались они при этим теми же доводами, что и на втором круге разбирательств по поводу постановления № 2317-адм: спорная схема не обеспечивает устойчивое развитие территорий, а малый и средний бизнес не получил причитающуюся ему долю торговых объектов, говорится в решении.
Правда, такое решение не устояло в АС Центрального округа. 2 декабря 2014 года судьи кассации (Стрегелева, Ключникова и Светлана Смолко) его отменили, а производство по делу прекратили. Мотивы все те же: по их мнению, с учетом разъяснений Пленума ВАС РФ № 58, подобный спор рассмотрению в арбитражном суде не подлежит, поскольку прямого указания об этом в законе о торговле нет. При этом коллегия отдельно отметила, что заявитель не лишен возможности обратиться с подобным требованием в суд общей юрисдикции.
Однако и это дело дошло до ВС. Генпрокуратура снова обратилась туда с представлением, но в этот раз все обошлось без специального определения Свириденко. 4 июня 2015 года судья ВС Борисова передала дело на рассмотрение экономколлегии.
Заседание по нему началось сегодня сразу же после дела об оспаривании постановления № 2317-адм. Все те же представители сторон кратко изложили свои позиции, и экономколлегия в том же составе удалилась в совещательную комнату. Спустя пять минут было решено постановление кассации отменить, а дело направить в АС Центрального округа на новое рассмотрение.
