Доктор наук и заслуженный юрист России Павел Крашенинников презентовал книгу "Закон и законотворческий процесс".
В книге он рассказывает обо всех стадиях создания законопроекта на федеральном уровне: от внесения до публикации. Павел Крашенинников на примерах показывает, как законопроекты проходят Государственную Думу и Совет Федерации, как Правительство и Президент участвуют в этом процессе.
"В России создан хорошо отрегулированный и отлаженный механизм законотворческой деятельности. Как всякий тонкий механизм, он требует квалифицированного "пользователя", по крайней мере, знакомого с его эксплуатацией. В определенном смысле данная работа и призвана стать такой "инструкцией по эксплуатации", – сказал Павел Крашенинников на презентации своей книги.
С разрешения автора "Право.ru" публикует отрывок из книги "Закон и законотворческий процесс", выпущенной издательством "Статут".
"Бесспорно, в правовом государстве основным субъектом права законодательной инициативы должно выступать правительство. Это связано не только с высокой квалификацией лиц, работающих в федеральных органах исполнительной власти (во всяком случае, так должно быть), но в первую очередь с тем, что федеральные органы исполнительной власти становятся исполнителями основной массы будущих законов.
В целях упорядочения законотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти Правительство утверждает план своей законопроектной деятельности, который принимается в целях реализации мероприятий, предусмотренных основными направлениями деятельности Правительства, и уточняется в соответствии с ежегодными посланиями Президента Федеральному Собранию, программами социально-экономического развития государства и иными программными документами
Президента и Правительства, а также предложениями федеральных органов исполнительной власти и организаций, которым федеральными законами предоставлено право вносить в установленном порядке в Правительство законопроекты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.
В плане законопроектной деятельности содержатся названия законопроектов, федеральных органов исполнительной власти, ответственных за подготовку, а также сроки представления подготовленных проектов в Правительство для рассмотрения и последующего внесения в Государственную Думу.
Проект плана законопроектной деятельности Правительства готовится Министерством юстиции по предложениям федеральных органов исполнительной власти.
Предложение о разработке проекта федерального закона, представляемое в Министерство юстиции для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства, должно содержать:
а) рабочее наименование проекта федерального закона;
б) наименование федерального органа исполнительной власти – головного исполнителя и перечень соисполнителей;
в) ориентировочные сроки рассмотрения проекта федерального закона в Правительстве и внесения его в Государственную Думу;
г) указание на наличие или отсутствие необходимости рассмотрения проекта федерального закона Экспертным советом, а также пояснительную записку, содержащую изложение предмета законодательного регулирования и основной идеи законопроекта.
Необходимость разработки и представления концепции и проекта технического задания на разработку проекта федерального закона определяется Комиссией Правительства по законопроектной деятельности.
Конечно же, Минюст России не просто представляет предложения (или, во всяком случае, должен), в его обязанности входит выяснение следующих моментов:
во-первых, входит ли предлагаемый законопроект в какой-либо из разделов действующего законодательства;
во-вторых, охватывается ли предмет законопроекта компетенцией Российской Федерации;
в-третьих, определяется ли уровень правового регулирования, т.е. выясняется, что представляет собой новый акт: федеральный конституционный закон, федеральный закон либо возможна регламентация в качестве подзаконного акта;
в-четвертых, не находится ли уже в стадии подготовки или принятия подобный законопроект.
Кроме того, выясняется, относится ли предмет предлагаемого законопроекта к компетенции федерального органа исполнительной власти, отвечающего за его подготовку. Впрочем, здесь могут быть исключения, что особенно касается комплексных актов и в первую очередь, конечно же кодексов.
Сложнее всего при подготовке плана законопроектной деятельности Правительства предотвратить «навязывание» законопроектов, преследующих узковедомственный интерес.
При разработке данного плана должны учитываться планы Президента, планы законопроектной деятельности Государственной Думы, Совета Федерации. Желательно также учитывать соответствующие планы Общественной палаты и Совета Безопасности.
После сведéния и анализа предложений составляется соответствующий проект плана законопроектной деятельности Правительства, который рассылается в федеральные органы исполнительной власти. План согласовывается, на него делаются замечания и в него вносятся предложения.
В итоге после трудной и нервной работы план, согласованный (в Аппарате говорят «завизированный» – от слова «виза», т.е. подпись) основной частью ведомств, представляется в Правительство, где он рассматривается на одном из заседаний.
Как правило, план законопроектной деятельности утверждается не сразу, после обсуждения дается срок для его доработки и досогласования. Утверждается план распоряжением Правительства.
Таким образом, рассмотренный выше план является одним из главных документов, определяющих подготовку федеральными органами исполнительной власти законопроектов.
В соответствии с Регламентом Правительство информирует Президента о своей законопроектной деятельности, а также о ходе исполнения Правительством поручений Президента по подготовке законопроектов.
За сроками подготовки контроль ведет Аппарат Правительства в лице соответствующих отраслевых департаментов. За срыв подготовки проектов без уважительных причин виновные лица могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.
Наряду с планом законопроектной деятельности Правительства федеральными органами исполнительной власти готовятся законопроекты также и по поручению Правительства. Такие поручения даются либо Председателем Правительства, либо его заместителями. Поручение может быть дано и правительственными комиссиями, но в рамках своей компетенции. Наличие таких поручений обусловлено либо экономическими, либо социальными потребностями в стране, либо принятием государственной или иной федеральной программы, либо принятием федерального закона, из которого вытекает принятие другого законодательного акта. Например, после опубликования части первой Гражданского кодекса был составлен перечень федеральных законов, прямо указанных в Кодексе, и федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за их подготовку (в определенные в поручении сроки).
Президент по общему правилу не дает поручений по подготовке законопроекта. Если он и идет на это, то значительно реже, чем Правительство. Как правило, поручения даются непосредственно Председателю Правительства либо федеральным органам исполнительной власти, которые непосредственно подчиняются Президенту, так называемые министерства со звездочкой (в структуре федеральных органов исполнительной власти, утверждаемой Президентом они обозначаются «*» («звездочкой»)). Названные органы разрабатывают проект и согласовывают его с управлениями Администрации Президента, а затем документ при отсутствии замечаний (или с таковыми) представляется Президенту для решения о внесении или невнесении этого документа в Государственную Думу. Бывают случаи, когда глава государства может при необходимости оперативно внести тот или иной законопроект и поручить подготовить текст проекта одному из подразделений Администрации Президента, как правило Государственно-правовому управлению.
На основании правительственного плана либо соответствующего поручения федеральный орган исполнительной власти создает рабочую группу по подготовке законопроекта, после подготовки текста которого орган согласовывает его с другими федеральными органами исполнительной власти, в чье ведение входит или может входить предмет законопроекта в случае его принятия. После такого согласования, если документ предусматривает финансовые затраты, он направляется в Министерство финансов, а затем – всегда – на заключение в Министерство юстиции – федеральный орган исполнительной власти, который перед направлением в Правительство последний визирует документ либо представляет на него замечания.
Следует отметить, что эта «цепочка» прерывается в том звене, где дается отрицательный отзыв. Это не всегда означает, что документ перестает существовать, но означает, что его необходимо дорабатывать и что только при доработке или после нее документ может пойти дальше.
Думается, что был бы неправильным упрощенный подход к данной схеме. Подготовка законопроекта федеральными органами исполнительной власти – это очень сложный и психологически непростой процесс, во время которого происходит столкновение ведомственных интересов с финансовыми реалиями и (или) юридическими нормами.
Правительственная комиссия по законопроектной деятельности играет значительную роль в согласовании позиций федеральных органов исполнительной власти, с одной стороны, а с другой – осуществляет «учет» позиций Федерального Собрания и Администрации Президента. Положение о Комиссии Правительства по законопроектной деятельности утверждено Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264.
С сожалением приходится констатировать, что часть проектов, так и не прошедших или не выдержавших «чистилище» согласований «внутри» Правительства, вдруг оказывается в Государственной Думе. Речь идет о ведомственном лоббировании вопреки интересам Правительства и, как правило, государства. Руководители ведомств без санкций Правительства передают тексты проектов «своим» депутатам, которые вносят их от своего
имени, не всегда понимая предмет и последствия их принятия. Борьба с такими «вбросами» идет постоянно с переменным успехом, и, конечно же, частая смена членов Правительства в недавнем прошлом не способствовала искоренению данной «болезни».
После согласования законопроект вносится в Правительство. Для рассмотрения в Правительство представляется законопроект с необходимыми материалами, в том числе:
– проект распоряжения Правительства о внесении проекта федерального закона в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении проекта федерального закона палатами Федерального Собрания;
– пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта, информацию о соответствии законопроекта положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации;
– финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (при необходимости, а также в случае внесения законопроекта, предусмотренного ч. 3 ст. 104 Конституции РФ);
– перечень актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию;
– заключения Министерства юстиции, Министерства экономического развития;
– заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве;
– перечни нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона, которые включают в себя наименования проектов нормативных правовых актов, обоснование необходимости их подготовки, примерный срок подготовки, краткое описание каждого акта (цель, предмет и содержание правового регулирования), а также сведения о федеральном органе исполнительной власти либо организации – головном исполнителе и соисполнителях по разработке проектов указанных актов.
Следует обратить внимание на то, что до принятия Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» руководители федерального Правительства самостоятельно направляли проект в Государственную Думу. В силу указанного Федерального конституционного закона решение о внесении законопроекта в Государственную Думу должно приниматься исключительно на заседании Правительства (ст. 28).
На заседании Правительства проект обсуждается и в случае положительного решения отправляется в Государственную Думу в виде законодательной инициативы. Направление законопроектов после совещания у заместителя Председателя Правительства и даже по итогам заседания Президиума Правительства является неправомерным".
Председатель Ассоциации юристов России Павел Крашенинников больше 17 лет возглавляет Комитет по законодательству в Государственной Думе, раньше он занимал пост Министра юстиции, принимал участие в разработке российских законов и кодексов.
