Один из принципов земельного законодательства заключается в необходимости использовать земли эффективно, то есть в соответствии с их категорией и видом разрешенного использования (ст. 1 Земельного кодекса). Нецелевое использование земли влечет административную ответственность (ст. 8.8 КоАП). При этом неиспользование участков уже давно приравнивается в практике к их ненадлежащему использованию (определение ВС от 4 июля 2022 года № 301-ЭС22-10186 по делу № А79-12244/2020 и определение ВС от 14 августа 2023 года № 307-ЭС23-4333 по делу № А56-5020/2022). Эта тенденция отождествления неиспользования земли с правонарушением приобретает все большее значение и с принятием ФЗ № 307* влечет штрафные санкции.
Таким образом, сегодня использование земли считается обязанностью, а не правом. Согласно действующим нормам гражданского законодательства, если участок, предназначенный для ведения сельского хозяйства либо строительства, не используется по целевому назначению в течение трех лет и более, его могут изъять у собственника (ст. 284 ГК). В развитие указанных норм необходимо рассматривать и новый ФЗ № 307, предусматривающий правила об освоении и использовании земельных участков.
Примечательно, что катализатором разъяснения норм стала, с одной стороны, неоднозначно складывающаяся судебная практика относительно раскрытия понятий «освоение» и «использование» участков, а с другой — постановление Конституционного суда от 06.11.2024 № 50-П по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 8.8 КоАП, указывающее на пробел в действующем регулировании.
Что меняется в законодательстве
С 1 марта в Земельном кодексе появляется понятие «освоение» участка, которое подразумевает комплекс мероприятий по приведению его в состояние, пригодное для использования, и устанавливает для этого трехлетний срок (за исключением случаев рекультивации земельного участка). По истечении трехлетнего срока начинается использование земельного участка.
В развитие указанной нормы разработаны и находятся на согласовании два проекта постановлений правительства, одно из которых раскрывает перечень надлежащих мероприятий по освоению земельных участков (а именно: освобождение от древесно-кустарниковой растительности, захламления, отходов, осушение либо увлажнение земли и подобное, то есть перечень работ, которые должны быть произведены в границах участка). Второе — определяет признаки использования земли. При этом законодатель достаточно императивно предусматривает перечень мероприятий, которые должны быть осуществлены землепользователем на земельных участках, и соответствующие для них сроки.
Использование земельного участка разграничивается в зависимости от его целевого назначения. Так, на земельных участках, предназначенных для строительства, в течение пяти лет должен быть достигнут результат, то есть возведен объект капитального строительства, и далее должно быть зарегистрировано право собственности в ЕГРН.
Для участков, не предназначенных для строительства, признаком неиспользования будет захламление более 50% их площади и отсутствие деятельности, соответствующей виду разрешенного использования земли, в течение трех лет подряд.
Если на участке расположено здание, сооружение, оно должно быть использовано для осуществления хозяйственной деятельности, для которой оно было создано. При этом собственник не должен допускать разрушения или повреждения конструктивных и иных элементов (в совокупности: разрушение крыши, стен, фундамента, отсутствие окон или стекол в них, работоспособных сетей инженерно-технического обеспечения) в течение пяти лет и более.
Таким образом, государство констатирует: земля должна использоваться. Но при новом регулировании даже у добросовестных землепользователей возникают риски.
Новые риски землевладельцев
Во-первых, встает вопрос, когда же начинают исчисляться вновь введенные, указанные выше сроки, обуславливающие возможность изъятия земельного участка.
По общему правилу, Lex retro non agit (лат. «Закон обратной силы не имеет»). Следовательно, пятилетний срок, предусматривающий обязанность по использованию участков, начинает исчисляться с даты вступления закона в силу, то есть с 1 марта. Аналогичные рекомендации дает и Росреестр на официальном сайте.
Но необходимо помнить, что подобные нормы уже были в действующем законодательстве (например, ст. 284 ГК) и вновь принятое регулирование только раскрывает имевшиеся ранее правовые понятия. Следовательно, и для собственников участков, чье право собственности было зарегистрировано ранее 1 марта, возникает риск быть привлеченным к ответственности за неиспользование земли.
Во-вторых, риск, что нововведения будут распространяться на арендаторов земельных участков, помимо собственников. Учитывая, что изменения вносят и в ст. 42 Земельного кодекса, очевидно, что по подобным правилам будут обязаны осуществлять землепользование и арендаторы земельных участков.
В-третьих, возникает сложность с фиксацией факта неиспользования земельного участка, особенно в условиях действующего моратория на проведение проверок муниципального земельного контроля, государственного надзора. И если в части земельных участков, предназначенных для строительства, все достаточно понятно — итогом пятилетнего срока должна быть запись о наличии права собственности на ОКС в ЕГРН, — то в части земельных участков, не предназначенных для строительства, либо земельных участков, на которых размещены здания или сооружения, на практике, скорее всего, будут возникать вопросы субъективности подходов (например, в части определения 50%-го захламления участка). Определенную сложность могут вызывать случаи доказывания неиспользования земли и объекта недвижимости в пятилетний срок, поскольку этот процесс должен иметь непрерывный характер.
В-четвертых (что действительно важно!), определенные риски могут возникнуть у так называемых длинных инвестиционных проектов. Например, освоение девелопером совокупности земельных участков, образующих территорию квартала или иной градостроительной единицы (не в рамках проектов КРТ).
Возведение комплексной застройки предполагает определенную этапность, в том числе в части освоения земельных участков. При этом сам проект может подразумевать спланированную застройщиком определенную растянутость по времени, обусловленную собственными представлениями о финансовой обеспеченности проектов, распределении рабочей силы и подобным. Реализация же нового закона не позволит девелоперу сохранять участки длительное время «неосвоенными» и повлечет их изъятие.
В зону риска попадают также и кредитные обязательства перед третьими лицами, в том числе перед банком, — прекращение залоговых обязательств в связи с изъятием земельного участка.
Резюмируя все вышесказанное, необходимо отметить, что государство закрепляет все больше механизмов, позволяющих контролировать эффективность использования земельных участков и максимально быстро действовать, чтобы сменить землепользователя, злоупотребляющего правом.
Время покажет, как будет складываться практика. Но есть опасения, что даже добросовестные землепользователи рискуют потерять права на собственные активы.
