Выработка существующих месторождений газа и нефти в Европе ведет к поиску новых источников снабжения углеводородами. В Европе осталось не так уж много перспективных нефтегазоносных провинций. В их числе - пространства, подпадающие под действие международного договора о Шпицбергене, подписанного на Версальской мирной конференции в Париже в 1920 году девятью странами и открытого для присоединения для других государств.
Ключевыми моментами договора о Шпицбергене являются положения о признании суверенитета Норвегии над архипелагом при условии создания норвежским государством определенного режима для граждан/подданных стран, участвующих в нем. Важнейшим условием договора является равный подход норвежского государства к вышеуказанным лицам при приобретении ими прав собственности, в частности, на земельные участки, осуществлении права заниматься хозяйственно-экономической и научной деятельностью, их доступу в пространства, указанные в договоре для реализации прав в соответствии с местными законами и постановлениями.
Для справки: В 1871-1872 годах Шпицбергену в результате обмена нотами между рядом европейских государств был придан статус "ничейной земли" — "terra nullius", а фактически "территории, которая не может быть никем аннексирована". В 1910, 1912 и 1914 годах в Христиании (Осло) состоялись международные конференции, посвященные разработке Конвенции о Шпицбергене и имевшие целью придать архипелагу статус "территории общего пользования, изъятой из сферы распространения государственного суверенитета", а также регламентированный международно-правовой режим. С этого времени архипелаг превратился в юридический феномен, каковым он, по сути дел, и является по настоящий день. Начавшаяся первая мировая война воспрепятствовала урегулированию вопроса о статусе архипелага. К этому вопросу вернулись в 1920 году в Париже.
Обязательства Норвегии по Парижскому договору 1920 года
Статья 8 договора о Шпицбергене гласит: "Норвегия обязуется ввести в местностях, указанных в статье 1 (сухопутная территория архипелага — прим. автора), горный устав, который, в особенности с точки зрения налогов, пошлин или повинностей всякого рода, общих или особых условий труда, должен исключать всякого рода привилегии, монополии или льготы, как в пользу Государства, так и в пользу граждан одной из Высоких Договаривающихся Сторон, включая Норвегию…
Взимаемые налоги, пошлины и сборы должны быть употреблены исключительно на нужды указанных местностей и могут устанавливаться только в той мере, в которой это оправдывается их назначением.
Что касается, в частности, вывоза рудных богатств, Норвежское Правительство будет иметь право установить вывозную пошлину; однако, эта пошлина не должна превышать одного процента с максимальной стоимости вывозимых рудных богатств в пределах 100.000 тонн, а свыше этого количества пошлина будет идти в понижающемся соотношении. Стоимость будет определяться в конце судоходного сезона, высчитывая среднюю цену ФОБ.
За три месяца до даты, предусмотренной для его вступления в силу, проект горного устава будет сообщен Норвежским Правительством прочим Договаривающимся Державам. Если, в течение этого срока, одна или несколько из указанных Держав предложат внести изменения в это положение до его применения, эти предложения будут сообщены Норвежским Правительством прочим Договаривающимся Державам для рассмотрения и разрешения со стороны Комиссии, состоящей из одного представителя каждой из указанных Держав. Эта комиссия будет созвана Норвежским Правительством и должна будет вынести решение в течение трехмесячного срока со дня ее созыва. Ее решения будут приняты большинством голосов".(1)
15 июля 1925 г. стортинг (парламент) Норвегии на основе ст. 8 договора принял закон "О налогообложении на Шпицбергене" (29 ноября 1996 г. введена в действие новая редакция Закона о налогообложении на Шпицбергене) и 17 июля того же года — закон "Об обложении пошлиной угля, нефти, других минералов и горных пород, вывозимых со Шпицбергена". Ежегодно стортинг утверждает постановление о налогах на имущество и доходы на Шпицбергене. Эти нормативные акты устанавливают весьма невысокую планку налогообложения физических и юридических лиц, занимающихся хозяйственной деятельностью на архипелаге и в его территориальных водах и располагающих в этой связи земельными участками или горными отводами.
Кроме оговоренной в договоре пошлины на вывозимые полезные ископаемые следует упомянуть налог на владельца имущества, который колеблется в зависимости от стоимости имущества от 2 ‰ (эта ставка применяется, в частности, к земельным участкам) до 1,5 %, налог на доходы — 10 %, а также сбор с держателей горных отводов в размере 6000 норвежских крон или чуть меньше 900 ам. долларов (в 1920-е годы, когда Норвегия согласовывала горный устав с другими странами, подписавшими договор о Шпицбергене, этот сбор равнялся 500 крон).
Помимо рассмотренных условий договора, норвежское государство обязалось предоставить всем гражданам и подданным стран-участниц договора о Шпицбергене возможность приобретать право собственности на земельные участки (ст. 7 и приложение к договору) для занятия любым видом хозяйственной деятельности (ст. 3 договора). В этой связи договор предусматривает, что за любым лицом, занявшим земельный участок, по выполнении установленной договором процедуры признается право собственности на него, включая права на горный промысел (ст. 2 и 7).
Норвегия не признала в полном объеме прав лиц, занявших земельные участки до подписания договора о Шпицбергене
Норвегия сумела обойти последнее обязательство, используя другое договорное обязательство — разработать предусмотренное в ст. 8 договора дополнительное международное "джентльменское" соглашение — горный устав для Шпицбергена. Норвежцы разработали это соглашение не на принципах договора, а на принципах национального законодательства, — по горному уставу частные лица и компании приобретают не право собственности на земельные участки, а право срочного пользования горными отводами.
Это означало, что лица, занявшие земельные участки до подписания договора, лишаются части приобретенных прав, а именно прав на горный промысел. Норвежцы решили созданную ими же коллизию между принципами договора и горного устава в своих интересах. Выданные ими документы об исключительном праве собственности на занятые земельные участки не предусматривают признание ни приобретенных прав (нарушение ст. 6 договора), ни исключительного права собственности на них (нарушение п.9 §1 и п.11 §2 приложения к договору). При чисто внешнем следовании договору горный устав выхолащивает содержание его ключевой седьмой статьи.
При представлении проекта горного устава странам-участницам договора, Норвегия не заявила о подмене принципов Парижского договора принципами законодательства материковой части страны. Кроме того, норвежское правительство провело разработку горного устава как международного соглашения, а ввело в действие как акт местного законодательства. Применение такого устава сделало, фактически, недействительным договор 1920 г.
Попытки Норвегии обойти неудобные для нее положения договора о налогообложении
Используя не обладающие необходимой юридической чистотой положения горного устава, Норвегия пытается приобрести права, не предусмотренные для нее договором о Шпицбергене. В частности, она как юридическое лицо в нарушение ряда статей договора выдвигает претензии на право собственности на большую часть сухопутной территории (93,2 %) (2) и геологический шельф в пределах территориальных вод архипелага.
В этом качестве Норвегия требует участия до ¼ в деятельности компаний и частных лиц, занимающихся горным промыслом, то есть, фактически, увеличивает уровень налогообложения на них на 25%. Такой подход лежит в основе действий норвежских органов исполнительной власти. В силу этого получаемые суммы могут использоваться не на нужды Шпицбергена, а идти в доход норвежского государства как юридического лица.
Отсутствие реакции других стран-участниц договора на подобные действия Норвегии можно объяснить их невысокой заинтересованностью в хозяйственной деятельности на архипелаге, где поиск месторождений полезных ископаемых затруднен не только сложными природно-климатическими условиями, но и законотворческой деятельностью норвежского государства. К 2001 г. природоохранные зоны были установлены на 56 % сухопутной и 72 % водной территории архипелага (3), а, кроме того, закон об охране окружающей среды на Шпицбергене, утвержденный парламентом Норвегии в 2001 г., в нарушение ст. 7 договора предусматривает возможность лишения собственников земельных участков права пользования принадлежащими им участками.(4)
Неадекватная реакция стран-участниц договора объясняется также отсутствием единого подхода к доктринальным основам договора о Шпицбергене. Сам договор разработан на основе проекта Конвенции о Шпицбергене 1910-1914 гг., по которому архипелаг должен был приобрести статус "территории общего пользования, изъятой из сферы распространения государственного суверенитета". (5) Использование такой основы — одна из главных причин того, что провозглашенный в ст. 1 договора "полный и абсолютный суверенитет" Норвегии над Шпицбергеном ограничен положениями Парижского договора 1920 г. Кроме того, договор предусматривает создание на архипелаге уникального международно-правового режима, в рамках которого нормы международного права реализуются без трансформации в местное законодательство.
В нарушение статьи 8 договора о Шпицбергене действие горного устава распространено на территориальные воды архипелага
Согласно ст. 3 договора о Шпицбергене, частные лица и компании стран-участниц Парижского договора имеют право заниматься горными и морскими операциями на сухопутной территории, в водах, фьордах и территориальных водах архипелага в соответствии с нормами местного законодательства (иначе говоря, авторы договора о Шпицбергене заложили в это соглашение положения, согласно которым пространственная сфера действия этого соглашения не ограничивается сухопутной и водной территорией архипелага — прим. автора). Горный устав по своей юридической природе является международным соглашением и согласно ст.8 договора действует только на суше. А это означает, что норвежское государство не имеет права в одностороннем порядке изменить пространственную сферу его действия.
Несмотря на это, Норвегия распространила действие горного устава на территориальные воды архипелага. Распространение пространственной сферы действия горного устава на геологический шельф в пределах территориальных вод Шпицбергена имело целью завуалировать предусмотренное в ст. 3 договора обязательство Норвегии разработать местное законодательство, регулирующее добычу полезных ископаемых, в соответствии с принципами договора для прилегающих к архипелагу водных пространств, указанных в той же статье договора.
Норвежцы обошли это договорное обязательство за счет распространения действия горного устава на территориальные воды Шпицбергена и включения в свое законодательство положения о том, что норвежское законодательство о континентальном шельфе не применяется во внутренних водах и территориальном море Шпицбергена. (6)
В основе их позиции лежат, во-первых, положения о "полном и абсолютном суверенитете" Норвегии (ст. 1 договора о Шпицбергене) над сухопутной территорией архипелага. А во-вторых, юридическая конструкция, использующая отсутствие в договоре о Шпицбергене упоминаний о его шельфе (в 1920 г. правового понятия "континентальный шельф" просто не существовало).
С учетом этого, по их мнению, на норвежском континентальном шельфе, простирающемся от материковой Норвегии на юге до потенциальных северной, западной и восточной границ "шельфа" Шпицбергена, должны применяться положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. в толковании, применяемом к такому континентальному шельфу, который в качестве своей первоначальной основы имеет сухопутную территорию, над которой государство располагает полным и абсолютным суверенитетом.
Вопрос о правовой природе горного устава — ключ к юридическому решению вопроса о режиме шельфовых пространств возле Шпицбергена
Вопросы режима шельфа Шпицбергена в Советском Союзе и в России оставались и остаются практически неисследованными. Ключом к определению как режима Шпицбергена, так и его шельфа является вопрос о юридической природе горного устава. Выяснению этого вопроса препятствует то, что официальный перевод договора о Шпицбергене на русский язык выполнен с ошибками ключевых положений этого соглашения, а перевод горного устава на русский язык, вообще, не публиковался ни в официальной, ни в научной литературе. В свою очередь, это не позволяет российским юристам вести квалифицированную дискуссию по проблематике архипелага и режима прилегающих к нему морских пространств.
Говорить же об установлении режима Парижского договора на прилегающих к Шпицбергену морских пространствах и границ прилегающих к нему шельфовых пространств можно только после выяснения вопроса о юридической природе горного устава. В свою очередь, решение этого вопроса позволит говорить о возможности установления на геологическом и континентальном шельфе Шпицбергена налогового законодательства в соответствии с Парижским договором 1920 г.
Автор: Александр Орешенков, к.ю.н., эксперт по международно-правовым проблемам Арктики
