Поволжская кассация и Арбитражный суд Астраханской области заняли диаметрально противоположные позиции по поводу того, можно ли считать генеральный план города нормативным правовым актом. Верховный же суд счел, что права первая инстанция. Курьезности этому случаю добавляет то обстоятельство, что разъяснение ВАС, которого стоило бы придерживаться окружному суду, находятся по соседству с тем положением, которое процитировала его коллегия.
Спор астраханского ООО "РИЧ+", у которого основным видом деятельности значится производство санитарно-технических работ, и местных властей начался, казалось бы, из-за несущественного повода – туалета общего пользования 1981 года постройки на Боевой улице. Компания купила его у города в 2010 году, а спустя два года обратилась к администрации с заявлением об оформлении в собственность небольшого участка под этим объектом площадью 52 кв. м, но получила отказ. Оказалось, что туалет находится в пределах территории земель общего пользования, границы которых были закреплены генеральным планом развития Астрахани до 2025 года, утвержденным решением городской думы от 19 июля 2007 года № 82.
Компания решила не сдаваться и стала судиться с городской администрацией (дело № А06-5133/2012), но проиграла – все судебные инстанции отказали "РИЧ+" со ссылкой на все тот же генплан, а в ноябре 2013 года Высший арбитражный суд отказался пересматривать дело в порядке надзора. Сослался он на установленный Земельным кодексом запрет приватизации земель общего пользования, а заявителя обвинил в попытке переоценки уже исследованных судами доказательств.
Но "РИЧ+" еще до обращения в ВАС затеяла новый судебный процесс (дело № А06-2224/2013) против думы и администрации города. На этот раз компания обжаловала сам генеральный план, на основании которого ей было отказано.
В марте 2014 года Арбитражный суд Астраханской области отказал ООО "РИЧ+" в иске. Судьи Денис Блажнов, Галина Бочарникова и Юсуп Шарипов объяснили заявителю, что оно оспаривает не тот документ. Дело в том, что границы земель разного назначения определяют так называемые "красные линии", но в генплане – нормативно-правовом акте территориального планирования – их может не быть, так как законодательно такое требование не установлено. И в случае Астрахани их и не было.
Генплан является лишь основанием для подготовки и утверждения градостроительной документации по планировке территории, констатировали судьи, а именно в ней уже и содержатся искомые красные линии. Сослался АС АО при этом на инструкцию о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ (РДС 30-201-98), утвержденную постановлением Госстроя РФ от 6 апреля 1998 года № 18-30.
Но Федеральный арбитражный суд Поволжского округа отменил это решение в июле этого года и направил дело на новое рассмотрение. Кассация сочла, что генплан нельзя считать нормативным актом. "Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения", – процитировала коллегия второй абзац п. 1.1 постановления Пленума ВАС от 30 июля 2013 года № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".
После этого астраханская гордума обратилась с жалобой в Верховный суд РФ. В своем заявлении она ссылалась на тот же п. 1.1 упомянутого выше постановления ВАС. Но на первый его абзац, где, в отличие от второго, говорится об утверждении генпланов и отмечается, что акты, которыми это сделано, – нормативные, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.
Рассмотрев это заявление, судья ВС Владимир Попов счел указанные в ней факты заслуживающими внимания и передал на рассмотрение экономической коллегии.
Заседание по делу состоялось во вторник на этой неделе, 16 декабря, правда, прошло оно без представителя "РИЧ+", который из-за пробок в суд не успел. Поэтому выступали перед тройкой – Поповым, Татьяной Завьяловой и Елены Борисовой – только представители астраханской думы, горадминистрации и мэра Анжела Отиско и Ольга Антонова. Они попросили оставить в силе решение первой инстанции, а на вопрос Борисовой о признаках нормативного правового акта снова сослались на постановление пленума ВАС. После совещания тройка судей жалобу властей Астрахани удовлетворила.
Экспертов удивляет позиция ФАС ПО. "Суд кассационной инстанции процитировал то же самое постановление, только в части актов уполномоченных органов об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, которые действительно не являются нормативными", – говорит юрист юркомпании "Некторов, Савельев и партнеры" Артем Сафонов. При этом, по его словам, первая кассация никак не аргументировала, каким образом приведенное положение относится к спору. Так что суд первой инстанции принял правомерное и обоснованное решение.
Старший юрист адвокатского бюро "Линия права" Алексей Костоваров, в свою очередь, обращает внимание, что во втором абзаце п. 1.1 58-го постановления речь идет о том, что акты, устанавливающие границы с особыми условиями, надо оспаривать как ненормативные. Но судебной практики применения этой позиции достаточно немного, поэтому ничего удивительного, что судьи запутались, считает Костоваров. А ВС, по его словам, показал, что судам следует придерживаться заданного ВАС вектора. ВС "фактически следует позиции ВАС о нормативности актов уполномоченных органов об утверждении генеральных планов поселений и городских округов", соглашается Сафонов.
