Администрация Краснодара добивалась в судах сноса детской поликлиники, которую Минобороны РФ строило без соответствующего разрешения. Три инстанции эти требования удовлетворили, однако у Верховного суда сложилось иное мнение: нижестоящим судам следовало лучше разобраться, зачем администрация решила снести недостроенный "объект социального значения".
В 2014 году администрация Краснодара установила, что Министерство обороны РФ возвело в городе четырехэтажную детскую поликлинику (около 1500 кв. м) без получения необходимых разрешений. Строительные работы велись за счет федерального бюджета на основании государственного контракта от 2002 года, однако поликлиника так и не была достроена.
Администрация обратилась в суд с требованием снести самовольно возведенный капитальный объект (№ А32-22681/2014), и три инстанции ее требования удовлетворили. Они исходили из того, что Минобороны (в нарушение ст. 51 Градостроительного кодекса РФ) строило поликлинику без получения соответствующего разрешения. Так, установили суды, земельный участок для строительства в установленном земельным законодательством порядке министерству не предоставлялся, не было и договора аренды.
Социальная значимость объекта
Минобороны обратилось с жалобой в Верховный суд РФ, и в результате экономическая коллегия (Ольга Киселева, Ирина Грачева и Галина Попова) отправила спор на новое рассмотрение в первую инстанцию.
Нижестоящие суды пришли к выводу, что гражданско-правовой интерес администрации был нарушен: она как лицо, распоряжающееся земельными участками, на которые не разграничена государственная собственность, не предоставляла Минобороны спорную землю в надлежащей форме. Увидели суды также в действиях последнего и нарушение публичного интереса: здание поликлиники было возведено при отсутствии надлежаще оформленного разрешения.
Однако, как обращается внимание в недавно опубликованном определении ВС, нижестоящие инстанции не приняли во внимание, что правомочие администрации по распоряжению земельным участком существует до момента разграничения государственной собственности на землю. "Орган местного самоуправления, распоряжаясь такими земельными участками, должен действовать не только от своего имени и в своих гражданско-правовых интересах, но также и от имени и в интересах публично-правовых образований других уровней: Российской Федерации и субъекта Российской Федерации", – указывается в определении ВС.
В спорной ситуации и истец, и ответчик являются публично-правовыми образованиями, а значит, их действия должны быть направлены на реализацию публичного интереса, рассуждала экономколлегия. "Поэтому, несмотря на наличие у администрации права на иск в силу факта формального нарушения порядка (отсутствия разрешения на строительство), положения ст. 222 Гражданского кодекса РФ ["Самовольная постройка"] подлежат применению с учетом публичного интереса в создании социально значимого объекта – детской поликлиники", – констатировала "тройка".
Интерес в сносе
Как указывается в определении ВС, нижестоящие суды не исследовали вопрос о том, в чем именно выразилось нарушение гражданских прав муниципального образования. А также каким образом снос "объекта социального значения" ("строительство которого осуществлялось по согласованию с органом местного самоуправления и за счет средств федерального бюджета") может привести к восстановлению нарушенного права истца. Кроме того, по мнению экономколлегии, администрация не обосновала и то, каким образом будет защищен публичный интерес в результате сноса поликлиники.
Напротив, обратила внимание "тройка", в ходе рассмотрения дела Минобороны приводило доводы о том, что администрация одобряла строительство поликлиники. Об этом свидетельствует ее соглашение с управлением Минобороны о сотрудничестве в жилищном строительстве для военнослужащих и членов их семей в период 2001-2005 гг., а также переписка между должностными лицами по вопросам передачи здания поликлиники в муниципальную собственность.
Обращалась администрация и с иском о признании права собственности на спорный объект (№ А32-25632/2013), но в требованиях ей было отказано. При этом, отметили судьи ВС, в рамках этого дела был сделан вывод о том, что здание поликлиники соответствует всем требованиям строительных и санитарно-эпидемиологических норм.
"При новом рассмотрении суду следует проанализировать действия администрации с точки зрения наличия у нее подлежащего судебной защите интереса в сносе спорного объекта", – подытожила экономколлегия. При этом, акцентируется внимание в определении ВС, положения статьи 222 ГК РФ не исключают оценки поведения сторон с учетом статьи 10 ГК РФ ["Пределы осуществления гражданских прав"]. Поэтому суду необходимо будет установить, злоупотребила ли администрация правом при предъявлении настоящего иска с учетом ее предшествующего поведения, заключили судьи ВС.
Мнение экспертов
"Обращает на себя внимание отход экономколлегии ВС от формального подхода и указание на необходимость всесторонней оценки ситуации", – комментирует спор Роман Зайцев, партнер Dentons. Несмотря на наличие формальных поводов для признания объекта самовольной постройкой, ВС указал на необходимость оценки того обстоятельства, как снос объекта социального значения приведет к восстановлению прав муниципального образования. "С позиций формальной логики с приведенным доводом сложно не согласиться", – считает Зайцев. Не менее важную роль, по его мнению, играет и указание ВС на необходимость учета в контексте ст. 10 ГК РФ предшествующего поведения администрации (которая попросила снести объект уже после того, как проиграла спор о признании на него права собственности). "Здесь можно усмотреть продолжение прежней линии борьбы со злоупотреблением правом во всех проявлениях, которую можно только приветствовать", – говорит Зайцев.
Экономколлегия ВС в этом деле указала на возможность квалификации действий органов государственной власти или местного самоуправления как злоупотребление правом в соответствии со ст. 10 ГК РФ, обращает внимание Алексей Коневский, партнер "Пепеляев групп". Такой подход ВС является новым, указывает юрист. "Ранее вопросы добросовестности поведения публичного истца вообще не были предметом рассмотрения по такого рода искам, – поясняет он. – Предметом рассмотрения могла быть только добросовестность владельца самовольной постройки с целью установления, предпринимались ли им меры к получению разрешения на строительство при предъявлении в суд требования о ее легализации". Таким образом, на основе правовой позиции ВС владельцы самовольных построек получают дополнительное и очень серьезное основание для защиты от иска о сносе, заключает Коневский, – ссылку на недобросовестное поведение органа государственной власти или местного самоуправления.
Нельзя оценивать добросовестность истца при предъявлении иска без оценки добросовестности действий ответчика, считает Владислав Ганжала, партнер Адвокатского бюро "Линия права". Из определения экономколлегии ВС не видно, что препятствовало Минобороны получить разрешение на строительство и сформировать земельный участок под зданием. "Если здание является долгостроем, который неизвестно когда завершится, то нельзя его оставлять (даже если его предполагалось использовать как детскую поликлинику) только из-за того, что его строительство когда-то осуществлялось из федерального бюджета", – говорит Ганжала. В силу ГрК РФ самовольный долгострой противоречит публичным интересам, состоящим в праве населения соответствующего района на благоприятные условия жизнедеятельности, уверен юрист.
