О чем законопроект
Проект № 669567-7 об изменении ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части совершенствования порядка распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов» – один из «темповых» документов: правительство внесло его 19 марта, 1 апреля Госдума принимает проект в первом чтении – 340 депутатов его поддержали, 58 выступили против, 1 человек воздержался. ЕР и КПРФ поддержали проект, ЛДПР и СР выступили против. 8 апреля законопроект обсудили на парламентских слушаниях, в этот же день профильный комитет рассмотрел поправки, которых было больше 70.
В первой версии законопроект предполагал, что квоты будет распределять государство после проведения аукциона в долевом соотношении между юрлицами и ИП. Распределение будет идти на 10 лет с заключением соответствующих договоров о закреплении доли. В законопроекте указано, что на аукционе будет разыгрываться не более 50% общего допустимого улова, но так как сейчас свободных объемов (квот) для проведения аукционов нет, то их изымут у текущих владельцев, по 50% у каждого. Компания, которая выигрывает аукцион, обязуется в трехлетний срок реализовать инвестиционный проект.
В апреле ко второму чтению комитет рекомендовал только несколько поправок: аукционы предложили проводить в форме электронных торгов. Если компания-победитель не реализует обещанный проект, то государство может изъять квоту во внесудебном порядке и вновь выставить на торги. В первой версии проект предполагал, что достаточно будет трехлетнего «бездействия», в поправках комитет согласился увеличить этот срок до пяти лет. Но самая главная поправка увеличивала срок договора по квоте с 10 до 15 лет.
В пояснительной записке говорится, что проект «подготовлен в соответствии с планом мероприятий по развитию конкуренции в отраслях экономики РФ и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018–2020 годы». В финансовом обосновании также сказано, что в 2019–2020 годах на аукционах федеральный бюджет пополнится на 82 млрд руб. На парламентских слушаниях с тезисом о финансовой выгоде и антимонопольном смысле проекта согласились не все.
За, против и против
В поддержку законопроекта выступил Андрей Цариковский, статс-секретарь – заместитель руководителя ФАС, который заявил, что «отрасль резко монополизировалась», а лица, которые контролируют крабовый бизнес, имеют несколько гражданств, а весь рынок контролируется всего несколькими бенефициарами. Также с оптимизмом Цариковский воспринял поправку об электронных аукционах на квоты. С ним согласился сенатор Сергей Митин, который заявил, что необходимо пропускать на рынок новых игроков. Также он отметил, что доходы в бюджет государства с добычи краба небольшие, а маржинальность самого бизнеса высокая. Он также заявил, что 95% крабов экспортируется за рубеж.
«Квоты нужны там, где рентабельность низкая, так инвестиционные квоты сыграли свою роль. Но есть секторы, которые в такой поддержке не нуждаются, там не нужны большие инвестиции. И в крабовом бизнесе такая поддержка не требуется. Фактически мы сейчас не создаем право компании инвестировать, а даем обязанность компаниям за определенные выгоды делать такие инвестиции», – рассуждает Илья Шестаков, руководитель Федерального агентства по рыболовству. Он также напомнил, что квоты помогли отрасли встать на ноги в 2000 году и «исторический способ» распределения благ дал свои плоды.
Сомнения, которые высказывали участники слушаний, были связаны с тем, что вслед за крабами под подобное распределение могут попасть и другие биологические ресурсы. Некоторые даже предложили ввести мораторий на подобные изменения. Другие связаны с тем, что существующие компании, которые занимаются добычей, существенно закредитованы и потеря 50% крабов до аукционов может поставить под удар развитие целой отрасли. Михаил Делягин, научный руководитель АНО «Институт проблем глобализации», заявил, что процедура похожа на раскулачивание. «В итоге выиграют «квотные рантье» (компании, перепродающие квоты), а отрасль откатится в эпоху 2000 годов», – заявил он.
Ольга Епифанова, депутат, обратила внимание на то, что в регионах огромные проблемы с бюджетом и подобный проект может сильно по ним ударить.
Из зала в ходе слушаний выходят люди: «Детский сад! Лебедь, рак и щука», – восклицает один из уходящих.
Дальше слово передали регионам. Евгений Фоменко, представляющий правительство Архангельской области, рассказывает, что проект в регионе не поддерживают и он несет существенные риски. Он рассказывает про Архангельский траловый флот, который частично принадлежит государству. Средняя зарплата на предприятии – 102 000 руб., при том что средняя зарплата по региону – 40 000 руб. Законопроект приведет к сокращению доходности, а у компании взяты кредиты под залог предприятий, в итоге Архангельский траловый флот будет вынужден уволить до 350 сотрудников.
На слушания приехал Алексей Заплатин, гендиректор НП «СЗРК» (Северо-Западный Рыбопромышленный Консорциум, в него же входит Архангельский траловый флот). Он рассказывает, что стоял у истоков крабового бизнеса. «Раньше этот ресурс был недоходным и убыточным, многие компании этого не выдержали и ушли с рынка. Теперь консорциум платит 4,1 млрд руб. налогов ежегодно, при этом из них 1,3 млрд руб. – рыба, а остальное – это крабы», – рассказывает Заплатин. «Мы не можем сами себе придумать налоговую ставку. Измените ее, сколько скажете платить, столько и будем. Но зачем рубить курицу, которая несет золотые яйца, и пускать туда (в крабовый бизнес) цыплят? Пройдет много лет, прежде чем эти компании смогут встать на ноги», – отметил он.
Михаил Зайцев, еще один участник рынка, генеральный директор рыбокомбината «Островной» (остров Шикотан Малой гряды Курильских островов), рассказал, что они поддержали правительство в 2016 году и стали финансировать строительство комбината. «Мы уже инвестировали туда 3 млрд руб., это как вести строительство на Луне», – сообщил он.
Мы лайнер на взлете. Нам отключают одну турбину и говорят: «Ну, вы взлетайте как-нибудь потихоньку».
Бизнесу нужно и «тащить социалку», а теперь «следующий удар» – лишение 50% квот по крабам. Зайцев попросил ввести переходный период, чтобы компания успела достроить производство. Всего туда будет инвестировано до 10 млрд руб.
Правовая позиция
Эксперты отмечают, что законопроект направлен на суждение применения исторического принципа распределения квот добычи крабов в пользу аукционного принципа. «Речь идет о формальном стремлении расширить конкурентные условия доступа к этому виду биологических ресурсов, что имеет под собой определенные разумные основания. В то же время исторический принцип основан, как известно, на приоритете публичных экологических интересов и связан с объективно подтвержденной добросовестностью соответствующих субъектов в отношении использования природных ресурсов, которые нуждаются в особой защите», – рассуждает советник коллегии , доктор юридических наук Армен Джагарян. Он также отметил, что исторический принцип получил обоснование как допустимый для использования в ряде решений Конституционного суда (например, Постановление от 25 июня 2015 года № 17-П).
Не очень понятно, как будут преодолеваться риски, связанные с приходом на данный рынок недостаточно ответственных субъектов, равно как и риски нерыночного «выдавливания» с рынка традиционных, хорошо зарекомендовавших себя компаний. Кроме того, изменение правил игры для бизнеса требует особого внимания к поддержанию доверия к действиям государства, а в области природопользования это особенно важно.
Джагарян рассуждает: одна лишь цель ввести более удачные методы доступа на конкретный рынок не может служить поводом для ограничения экономических прав субъектов хозяйствования, у которых сложились правомерные ожидания в отношении стабильности признанных за ними прав. «В материалах законопроекта прямо говорится о том, что существующие на рынке игроки имеют необходимую финансовую подушку безопасности, для того чтобы проектируемые изменения не стали для них суровым испытанием. Иными словами, признается, что им придется нести бремя последствий такого решения, при том что не объясняется, чем именно обоснована необходимость единовременного перехода к новой модели без периода адаптации к новым условиям», – отмечает он.
Александр Почуев, президент МКАГМ «Почуев, Зельгин и Партнеры», считает, что законопроект в текущей редакции может привести к исчезновению субъектов малого/среднего предпринимательства, что вызвано их невозможностью конкурировать на аукционах с крупными компаниями. «Отсутствие прежних объемов добычи крабов приведет текущих владельцев квот к невозможности отвечать по своим обязательствам, а взятые кредиты будут являться существенным препятствием для их участия в новых аукционах», – подчеркивает Почуев.
Уменьшение государством фактического объема добычи является изъятием в понимании ч. 3 ст. 35 Конституции РФ и без равноценного возмещения влечет нарушение конституционных прав текущих владельцев. Принятие законопроекта приведет к применению серых налоговых схем, браконьерству и затормозит развитие отрасли, о чем в том числе ярко свидетельствует опыт проведения схожих аукционов в 2000–2004 годах.
Переход же на аукционную механику может дать государству «быстрые» деньги, но принесёт при этом в жертву тот самый инвестиционный потенциал, который, согласно задумке авторов законопроекта, должен быть реализован в результате реформы.
«Долгое время в отрасли квоты на вылов ВБР (в том числе и краба) распределялись по историческому принципу, а новые участники рынка появлялись только в случае, если прежние собственники решались на продажу бизнеса. Законопроект – это попытка серьёзно переделить рынок вылова краба и ввести таким способом новых участников рынка по добыче водных биоресурсов», – делает вывод Елена Шигидина, руководитель практики .