ПРАВО.ru
Практика
16 января 2020, 17:27

Конституционная реформа: ожидания и трудности

Конституционная реформа: ожидания и трудности
Накануне Владимир Путин в послании Федеральному собранию анонсировал масштабные изменения в Конституцию, которые затронут все сферы жизни – от судебной власти до социальных мер. Для этого не придется принимать новый документ, уверены эксперты. Все поправки можно внести и в действующий вариант Основного закона страны. А вот усиления роли парламента ждать не стоит: для этого нужны более кардинальные перемены.

Владимир Путин в своем выступлении 15 января 2020 года сразу подчеркнул, что нет необходимости принимать новую Конституцию. По его мнению, стоит ограничиться рядом «вполне обоснованных и важных» конституционных поправок, которые он предложил вынести на обсуждение. Первая из них – «Требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать в России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции».

Первую главу можно не трогать

Мнения экспертов о том, как верно трактовать и воплощать этот тезис на практике, разошлись. По словам Ирины Алебастровой, доктора юридических наук, доцента департамента дисциплин публичного права НИУ ВШЭ, если вводить в Конституцию положение о ее приоритете над международными договорами, логичнее всего изменить ч. 4 ст. 15. Но это первая глава, а ее нормы можно менять только через пересмотр всего документа. То есть потребуется всенародное голосование или созыв Конституционного собрания, объясняет эксперт, но такие механизмы можно обойти. Есть вариант дополнить Конституцию новой главой о международных договорах, утверждает Алебастрова: «Противоречий со ст. 15 в таком случае не будет, ибо там речь о приоритете международных договоров над законами, который сохранится, ведь Конституция в ее нынешней официальной трактовке – это не закон, хотя бы даже и основной». В мире существует практика посвящать международным договорам отдельную главу, подчеркивает эксперт: «Это есть в Конституции Франции».

Если же коснуться практики применения, то забор между нашим правом и практикой ЕСПЧ уже начали строить, он уже довольно большой. Честно говоря, даже ст. 15 Конституции никогда и не работала у нас так, как задумывалось: международное право не применялось и не применяется в России напрямую. И дальше, видимо, не будет.

Александр Ермоленко, доцент кафедры конституционного права зарубежных стран МГЮА и партнер ФБК Право ФБК Право Федеральный рейтинг. группа ВЭД/Таможенное право и валютное регулирование группа Налоговое консультирование и споры (Налоговое консультирование) группа Антимонопольное право (включая споры) группа Налоговое консультирование и споры (Налоговые споры) группа ТМТ (телекоммуникации, медиа и технологии) группа Трудовое и миграционное право (включая споры) группа Фармацевтика и здравоохранение группа Цифровая экономика группа Банкротство (реструктуризация и консалтинг) группа ГЧП/Инфраструктурные проекты группа Интеллектуальная собственность (Консалтинг) группа Корпоративное право/Слияния и поглощения (high market) группа Недвижимость, земля, строительство группа Природные ресурсы/Энергетика группа Санкционное право группа Банкротство (споры mid market) группа Частный капитал Профайл компании

Бывший главный консультант секретариата Владимира Туманова, второго главы Конституционного суда РФ, Екатерина Мишина полагает, что инициатива президента – это лишь продолжение тенденции, которую официально закрепили в 2015 году. Тогда в Постановлении № 21-П судьи КС пришли к выводу, что наша страна в исключительных случаях может ограниченно применять решения Страсбургского суда, если они противоречат Конституции. В декабре того же года КС на законодательном уровне разрешили признавать неисполнимыми акты международных судов, в том числе и ЕСПЧ. По мнению Алексея Елаева, члена Общественной палаты Калининградской области, эту норму четырехлетней давности могут просто закрепить в Конституции. Либо дадут КС полномочия проверять на соответствие Основному закону страны уже вступившие в силу международные договоры России, добавляет эксперт.

При этом ст. 15 Конституции менять не придется, отмечает Антон Ильин, бывший замначальника управления частного права, декан юрфака. Он предполагает, что обсуждаемое положение добавят в ст. 79 Конституции. А это третья глава документа, куда поправки можно внести путем принятия отдельного закона. Но даже если такая поправка будет закреплена в третьей главе, то это никак не отменяет того факта, что подобное нововведение противоречит нормам международного права и ст. 16 Конституции, подчеркивает Ольга Подоплелова, старший юрист фонда «Русь сидящая», эксперт по конституционному праву. В ней сказано о недопустимости противоречащих друг другу положений в документе.

Ст. 79 Конституции: «Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ».

Как принимать поправки к главам 3–8 Конституции

  • Сначала предлагается проект закона кем-то от президента до правительства.  
  • Госдума рассматривает в трех чтениях инициативу.
  • Если не менее 2/3 от общего числа депутатов ГД одобрило проект, то он считается принятым.
  • Дальше 3/4 членов Совфеда должны проголосовать за документ. 
  • Законодательные органы не менее 2/3 субъектов РФ одобряют законопроект.
  • Глава Совфеда направляет документ на подписание президенту.  

Изменения в судах

Путин считает необходимым прописать в Конституции полномочия Совфеда по требованию президента «отрешать от должности судей Конституционного и Верховного судов в случае совершения ими поступков, порочащих честь и достоинство, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом». Из-за этого мы можем потерять независимость судебной власти и получить ее подчинение главе государства, опасается бывший член Совфеда, а ныне статс-секретарь ФПА Константин Добрынин. Зато судьям будет намного комфортнее работать с четким ощущением, что и назначения, и отставки зависят от решения одного лица, замечает Мишина. 

В мире есть практика импичмента судьям, добавляет Алебастрова: «В США и Великобритании до относительно недавнего времени она была самым распространенным элементом импичмента».  

Кроме того, глава государства предложил усилить роль Конституционного суда и дать ему возможность проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным собранием, до их подписания президентом. Путин допускает возможность наделения КС правом оценивать не только законы, но и другие нормативно-правовые акты органов государственной власти как федерального уровня, так и регионального. Добрынин видит в этом «странное вторжение судебной власти в полномочия власти законодательной и в законодательную процедуру». По его мнению, в таком случае не вполне понятна роль парламента. 

Доцент кафедры конституционного права Российского государственного университета правосудия Ольга Кряжкова и вовсе называет сомнительным введение такого инструмента: «Мировой опыт говорит о его неэффективности». Если предварительный конституционный контроль правовых норм заменит существующую сегодня проверку законов по жалобам частных лиц и запросам судов, то это будет свидетельствовать об уничтожении его роли как средства судебной защиты, констатирует юрист. 

Кто проведет реформу

Закрепление новых требований

Глава государства предложил закрепить в Конституции и запрет главам субъектов, членам Совета Федерации, депутатам Госдумы, председателю правительства, его заместителям и министрам, руководителям иных федеральных органов и судьям иметь иностранное гражданство, вид на жительство либо другой документ, который позволяет постоянно проживать на территории другого государства.

«Смысл, миссия государственной службы состоит именно в служении, и человек, который выбирает этот путь, должен для себя решить, что он связывает свою жизнь с Россией, с нашим народом и никак иначе, без всяких полутонов», – сказал Путин.

Президент предложил изменить Конституцию

Фактически речь идет о включении в текст Основного закона положений, ранее уже закрепленных в федеральных законах и признанных конституционными КС, констатирует Елаев: «Более того, в настоящее время этот ценз значительно шире и включает в себя государственных и муниципальных служащих, членов избирательных комиссий и депутатов всех уровней».

Еще «более жесткие» требования глава государства предложил предъявить к тем, кто претендует на должность президента. «Предлагаю закрепить требование о постоянном проживании на территории России не менее 25 лет, а также об отсутствии иностранного гражданства или вида на жительство в другом государстве, причем не только на момент участия в выборах, но и когда-либо ранее», – отметил Путин. По словам Елаева, фактически речь идет о закреплении более тесной связи кандидата в президенты с Россией путем внесения дополнительных требований к кандидатам.

Попытка усилить парламент

Глава государства также предложил повысить роль и значение парламента страны. «Практически все фракции, представленные в Госдуме, полагают, что Федеральное собрание готово взять на себя большую ответственность за формирование правительства», – отметил Путин. Сегодня в соответствии со ст. 111 и 112 Конституции президент просто получает согласие нижней палаты парламента на назначение председателя правительства, а затем назначает главу кабинета, его заместителей и всех министров.

 «Предлагаю изменить этот порядок и доверить Госдуме не просто согласование, а утверждение кандидатуры председателя правительства РФ, а затем по представлению председателя правительства – всех вице-премьеров и федеральных министров. При этом президент будет обязан назначить их на должности, то есть будет не вправе отклонить утвержденные парламентом кандидатуры соответствующих должностных лиц», – объяснил президент.

За главой государства должно сохраниться право определять задачи и приоритеты работы правительства, а также право отстранять от должности председателя правительства, его заместителей и министров. Кроме того, за президентом должно остаться прямое руководство вооруженными силами и всей правоохранительной системой.

Речь идет фактически о перераспределении полномочий в сфере формирования высшего органа исполнительной власти от главы государства к парламенту, объясняет Елаев: «Вместе с тем президентский контроль над правительством и министрами будет обеспечен сохраняющимся безусловным правом отправлять в отставку премьера или министров». Алебастрова уверена, что предложение об усилении роли палат Федерального собрания в формировании исполнительной власти не даст эффекта укрепления парламента в госмеханизме: «Оно возможно лишь в конкурентной среде, то есть на основе укрепления реальной оппозиции». Начинать его надо с корректировки законодательства о выборах и публичных мероприятиях, уверена эксперт: «Парламент с ручной оппозицией по определению не может быть сильным, как ни расширяй его полномочия, ибо мотивации усиливаться у него нет». 

Поэтому предлагаемые меры Алебастрова воспринимает лишь как элемент обновляемого конституционного дизайна: «Работающего на то, чтобы обеспечить одну или несколько из возможных моделей транзита власти». И характер предложений, и антураж говорят о желании изобразить реформы, нежели провести их, говорит Ермоленко: «Все понимают, что настоящая реформа может быть только одна – нужен новый президент, тогда будет что-то происходить». 

Когда ждать поправок

Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков сообщил «Ведомостям», что для утверждения поправок в Конституцию, которые предложил Путин, вместо референдума будет проведено голосование. Его формат пока не уточняется. Порядок и сроки голосования определит указ президента.

Источник ТАСС в Совете Федерации рассказал, что законопроекты по предложенным президентом изменениям в Конституцию, скорее всего, внесут в Госдуму в феврале или марте. А сейчас уже разрабатывается порядок проведения голосования.