В связи с ситуацией на Украине множество стран вводят санкции против России. Их число растет с каждым днем. Уже 8 марта 2022 года РФ стала мировым лидером по числу введенных против нее ограничений. Общее число различных санкций порядка 6000. 15 марта Евросоюз объявил очередной, четвертый пакет запретов. Для сравнения против Ирана ввели менее 4000 подобных мер, а против Северной Кореи менее 2500.
Основные ограничения касаются заморозки активов. В конце февраля 2020-го Европейский союз и США заморозили активы Центрального банка РФ. Так, в соответствии с решением ЕС были запрещены все операции, связанные с управлением резервами ЦБ РФ, в том числе и операции с юрлицами и госорганами, которые действуют от его имени. Международные резервы Банка России на тот период составляли более $600 млрд.
Под санкции попали не только государственные накопления и имущество, но и частный капитал. Западные страны ввели ограничения в отношении российских банков и компаний. В санкционных списках можно найти ВТБ, Сбербанк, «Газпром», «Аэрофлот» и множество других организаций. О заморозке активов российского бизнеса также сообщали власти Японии и Южной Кореи.
Многие государства заморозили активы российских политиков и бизнесменов. Ограничения коснулись не только сбережений, но и имущества граждан. Например, 3 марта 2022 стало известно, что французская таможня арестовала яхту Amore Vero, которая, по сведениям европейских властей, принадлежит руководителю «Роснефти» Игорю Сечину.
Через два дня имущество и сбережения российских олигархов на общую сумму €140 млн арестовали в Италии. Среди «замороженного» имущества оказались яхты председателя совета директоров «Северстали» Алексея Мордашова и владельца Volga Group Геннадия Тимченко.
О заморозке
По мнению председателя Госдумы Вячеслава Володина, заморозка российских активов нарушает принцип неприкосновенности частной собственности. Но большинство экспертов отмечают, что арестованные средства и имущество пока не были присвоены. Роман Бевзенко, партнер , считает, что заморозку финансовых активов все же следует рассматривать как «предварительную обеспечительную меру для судебного процесса».
С позицией Бевзенко согласен и Александр Кукуев, старший партнер По мнению эксперта, в отношении физических лиц местные власти чаще всего используют отдельные нормы законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем. Под эти статьи находят какой-либо актив и арестовывают его, чтобы в дальнейшем доказать в суде незаконность его получения, например, в результате мошеннических действий, поясняет Кукуев.
Эксперт указывает, что чаще всего заморозка активов происходит по следующему сценарию:
- Государственные органы принимают решение об аресте имущества на основании нормативных актов о противодействии легализации денежных средств, добытых преступным путем.
- Происходит фактический арест имущества.
- Затем, как правило, прокуратура обращается в суд с иском и доказывает незаконность получения активов.
- В итоге происходит обращение активов в пользу (доход) государства.
Таким образом, заморозка активов физических лиц, которые подпали под санкции, — это предварительная обеспечительная мера, считает Кукуев. Но по мнению эксперта, эту же логику трудно применить в отношении блокировки активов ЦБ и других российских банков. «В случае с банками, мне представляется, заморозка не является обеспечительной мерой», — говорит Кукуев.
Жанна Томашевская, управляющий партнер , считает, что заморозка активов действительно похожа на обеспечительную меру, в особенности если речь идет об инструменте worldwide freezing order (ордер на заморозку активов по всему миру), который применяется в англо-американском праве.
Заморозка активов по своей природе подобна тотальному аресту имущества. Собственник лишается контроля над активом до специального снятия ограничений. Но блокирование активов нельзя путать с конфискацией или экспроприацией, поскольку при заморозке лицо, подпавшее под санкции, не лишается права собственности.
Однако такие меры вводятся сами по себе, а не в рамках судебного процесса, отмечает эксперт. По словам Томашевской, санкционное регулирование США, ЕС и в меньшей степени других стран превратилось в отдельную отрасль законодательства с общей и особенной частью. К общей части можно отнести, например:
- Закон о противодействии противникам Америки через санкции (англ. Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act), который США ввели для наложения санкций на Иран, Россию и Северную Корею.
- Закон о поддержке свободы Украины от 2014 года (англ. Ukraine Freedom Support Act of 2014). В нем США обязались помогать Украине в восстановлении ее суверенитета и территориальной целостности.
- Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (англ. International Emergency Economic Powers Act, IEEPA), который позволяет президенту США принимать специальные указы в сфере экономики в ответ на возможные угрозы для национальной безопасности Америки.
К особенной части можно отнести многочисленные исполнительные указы президента США, поясняет эксперт. Правоприменительными актами также являются решения OFAC (Управления по контролю за иностранными активами Министерства финансов США) и иных уполномоченных органов.
По словам Василия Малинина, партнера юридической фирмы , основным актом президента США является Директива № 2 — Blocking Property With Respect To Specified Harmful Foreign Activities of the Government of the Russian Federation («Блокирование имущества в связи с указанной опасной зарубежной деятельностью правительства РФ»). Ее 15 апреля 2021 года принял президент Джозеф Байден. Но, как следует из текста директивы, ее принятие было обусловлено прежде всего кибератаками России, которые, по мнению американских властей, имели место в преддверии выборов в США, объясняет Малинин.
В этом документе нет ничего об Украине, территориальной принадлежности Крыма и иных вопросах, связанных с украинским кризисом. В связи с этим непонятно, как с точки зрения законодательной техники американские власти расширили санкционный список, чье формирование не было изначально связано с украинскими событиями.
Санкционное регулирование США относится к понятию активов не так, как европейское законодательство, отмечает Томашевская. В США блокируются активы, находящиеся в «собственности», в то время как в ЕС блокируются активы «под контролем» такого лица, поясняет эксперт.
Об аресте
С точки зрения законодательства ЕС, правовой базой для санкций в отношении физических и юридических лиц является Регламент Совета ЕС от 17.03.2014 № 269/2014 «Об ограничительных мерах в отношении действий, подрывающих или ставящих под угрозу территориальную целостность, суверенитет и независимость Украины». Этот документ действует напрямую для всех государств — членов ЕС без дополнительных нормативных актов и судебных решений, объясняет Теймур Агаев, партнер юфирмы ASTEY.
Согласно буквальному тексту европейского регламента, заморозка активов подразумевает запрет всех операций и в отношении движимого и недвижимого имущества, ценных бумаг, а также прав требования, которые прямо или косвенно осуществляются в интересах лица, подпавшего под санкции. Малинин считает, что заморозка активов с точки зрения права ЕС представляет собой их арест. В таком случае лицо, подпавшее под санкции, не лишается права собственности на свои активы, но при этом органы ЕС имеют право игнорировать любые волеизъявления собственника по поводу его имущества, поясняет эксперт.
К регламенту прилагается список физических лиц и компаний, которые находятся под санкциями. Указываются и причины, по которым они там оказались. Например, в отношении Алексея Мордашова Совет ЕС указал, что он «извлекает выгоду из своих связей с российскими лицами, принимающими решения». На основании чего его яхту Lady M Yacht задержали в Италии.
По словам Даниила Анисимова, юриста АБ , итальянские правоохранительные органы действовали на основании законодательного декрета от 22.06.2007 № 109 Италии, который предусматривает меры по «предупреждению и пресечению финансирования терроризма и деятельности стран, угрожающих международному миру и безопасности».
Согласно ст. 12 этого документа, активы передаются на хранение Агентству государственного имущества, которое должно обеспечить не только хранение этого имущества, но и при необходимости управление им. По словам эксперта, для этого Агентство назначает администратора, обладающего навыками управления и бухгалтерского учета.
Таким образом, яхта Алексея Мордашова теперь будет передана на хранение на время санкций, говорит Анисимов. Эксперт считает, что такой арест соответствует положениям законодательства Европейского союза.
Заморозку активов вряд ли можно признать обеспечительной мерой для судебного процесса, поскольку цель мер по аресту яхты — не судебный процесс, а изъятие активов, которые могут быть направлены на «финансирование деятельности, угрожающей международному миру и безопасности». Основанием для прекращения «заморозки» будет являться устранение такой «угрозы», а равно исключение бизнесмена из секционных списков ЕС.
Томашевская также считает, что после блокировки активов вряд ли можно ожидать будущего судебного разбирательства, так как санкции могут быть сняты на основе государственного акта, а не решения суда. Но даже при оспаривании санкций в суде разбирательства проводятся по самому факту наложения санкций, а не в отношении фактов, связанных с декларируемыми причинами введения ограничений, поясняет эксперт.
По мнению Малинина, принятые санкционные меры не соответствуют пониманию правовой природы предварительных обеспечительных мер. Эту позицию поддерживает и Артем Кукин, партнер
С точки зрения институтов процессуального права, таких как обеспечительные меры, объяснить эти санкции затруднительно. Замораживаемые активы сами по себе не предмет спора, тем более не предмет судебного разбирательства. Также неясно, может ли это имущество стать предметом взыскания. Это указывает на другую правовую природу санкционной заморозки активов, которая со всей очевидностью отличается от известных процессуальных институтов.
Марат Самарский, адвокат , уверен, что санкции нельзя сравнивать с обеспечительными мерами и любыми иными юридическими мерами.
В «узком» смысле санкции не правовой инструмент. Это инструмент внешней политики, направленный на возможное изменение поведения со стороны отдельных лиц. Поэтому санкции можно рассматривать как инструмент политического давления.
С этим согласен и Теймур Агаев. По мнению эксперта, правовая природа заморозки активов — дискуссионный вопрос, так как эта мера обусловлена прежде всего политическими целями и призвана воздействовать на ключевых лиц, которые выступают стороной в международном конфликте. При наложении санкций предполагается, что их адресаты, испытав последствия заморозки активов, повлияют на власть своего государства, чтобы в итоге было принято то или иное политическое решение, необходимое тем, кто применяет подобные меры, поясняет юрист.
Есть ли аналогичные нормы в российском праве?
В РФ нет препятствий для принятия нормативных правовых актов, вводящих санкции, «контрсанкции» или иные подобные меры, поясняет Кукин. Известный пример контрсанкций — запрет российским лицам импортировать и реализовывать в РФ определенные виды сельхозпродукции из ЕС, говорит эксперт.
По словам Томашевской, к подобным ограничениям также можно отнести положения ФЗ от 28.12.2012 № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ».
Согласно ст. 1 этого акта, к мерам воздействия на лиц, причастных к нарушениям прав и свобод человека, относятся арест на территории РФ финансовых и иных активов граждан США, которым запрещен въезд в Россию, а также запрет на любые сделки с собственностью и инвестициями этих граждан. С 15 марта 2022 года подобные меры можно будет применять ко всем иным иностранным гражданам.
Также согласно ФЗ от 30.12.2006 № 281 «О специальных экономических мерах и принудительных мерах» российские власти могут запретить иностранным государствам, организациям и гражданам совершать финансовые операции, а также осуществлять иные действия на территории РФ. Все эти ограничения, по сути, могут использоваться в качестве контрсанкций в ответ на действия иностранных государств, которые арестовали активы российских граждан и компаний, поясняет Кристина Севеева, юрист, КА
Международное право
По мнению Александра Кукуева, европейские санкции, которые предусматривают блокировку активов граждан, могут вступать в противоречие с нормами Хартии Европейского союза по правам человека. Согласно ст. 17 хартии, каждое лицо вправе иметь в собственности имущество, которое оно приобрело на законных основаниях и никто не может быть лишен своей собственности, кроме как по соображениям общественной пользы и на законных основаниях.
Аналогичные положения содержатся и в Европейской конвенции по правам человека. В соответствии со ст. 1, каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение собственности и никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом.
По словам Ильнара Абдулова, старшего юриста КА , ЕС основывает свои санкции на ст. 21 и 29 Договора о Европейском союзе. Ст. 21 договора содержит общие ценности, которые должны защищаться членами ЕС. К ним относятся сохранение мира, поддержка демократии и международная безопасность. Санкции, как правило, применяются к лицам, которые, по мнению ЕС, подрывают или угрожают ценностям международного права. При этом Совет ЕС признает, что санкции могут распространяться и на лиц, связанных с теми, кто отвечает за незаконные действия государств. Такую позицию можно встретить, например, в решении Совета ЕС от 17.03.2014 2014/145/CFSP, поясняет Абдулов.
Это существенно расширяет перечень лиц, которых могут внести в санкционные списки, а значит, и объем замороженного имущества. Причем такие лица могут и не иметь какого-либо реального влияния на власти.
Такие меры формально не соответствуют международным документам, но международное право включает в себя также общие нормы, которые не нашли отражения на бумаге, отмечает Жанна Томашевская. Эксперт приводит в пример понятия «мягкого права» (soft law) или принципов erga omnes (обязательств стран перед всеми мировым сообществом). С этой точки зрения односторонние меры, принятые коллективом стран, могут быть признаны соответствующими международному праву, считает Томашевская.
Можно ли защититься от заморозки активов?
Многие из граждан и компаний РФ с 2014 года безуспешно пытались обжаловать наложенные на них ограничения. Например, летом 2020 года Суд Европейского союза отказался исключить банк ВТБ из санкционных списков.
В подобных исках заявители обычно ссылаются на то, что они не могут влиять на государственную политику РФ, но ЕС возражает, что такие лица имеют тесные связи с властями, обеспечивают их доходом или входят в ближний круг руководителей государства, поясняет Абдулов.
Но шансы обжаловать санкционные списки все же есть. По словам эксперта, наиболее действенно обжаловать заморозку активов в той части, в которой они:
- необходимы для обеспечения основных бытовых потребностей (в том числе семьи человека, входящего в санкционный список). Например, аренда недвижимости, ипотека, приобретение лекарств, лечение и прочее;
- предназначены для оплаты юридических услуг в разумных пределах;
- предназначены для исполнения сделок, заключенных до внесения в санкционный список (только если такое исполнение не в пользу других подсанкционных лиц).
Кроме того, санкции можно обжаловать в той части, в которой они направлены на несовершеннолетних детей подсанкционных лиц, так как подобные ограничения недопустимы, поясняет эксперт.
Успешные случаи обжалования заморозки активов существуют и на практике. Например, в деле «Банк Меллат против казначейства Великобритании» иранскому банку удалось оспорить блокировку его активов в Верховном суде Великобритании. Английские власти полагали, что банк причастен к финансированию ядерной программы Ирана. Но суд решил, что ограничительные меры являются непропорциональными и дискриминационными. Кроме того, власти не уведомили банк о наложении ограничительных мер заранее, поэтому он не мог представить свои возражения, указали судьи.
Но несмотря на успешные прецеденты большинство экспертов считают неэффективным оспаривание санкций в суде. Томашевская советует вводить превентивные меры санкционного планирования, в том числе практики санкционного комплаенса. Также может помочь смена собственников активов, но необходимо учитывать, что такие сделки могут быть проверены, и новый владелец имущества тогда тоже, скорее всего, подпадет под санкции, предостерегает эксперт.
По мнению Малинина, перспективным способом защиты также можно считать переезд бизнеса в более дружественную юрисдикцию.
Необходимо иметь в виду, что в большинстве санкционных режимов запрещено давать консультации по «обходу» санкций. По словам Анастасии Чередовой, руководителя группы специальных проектов , консультанты в ряде юрисдикций, например в США и Великобритании, обязаны сообщать уполномоченным органам информацию о санкционных консультациях и они не могут содействовать в обходе ограничений.