Слова «иностранный агент» с февраля 2022 года звучат в новостях все чаще. Это понятие появилось в законе в 2012-м, в 2017 году в законодательство ввели иноагентский статус СМИ. В 2019-м приняли закон, который позволяет приравнивать к иноагентам физлиц, если они распространяют материалы СМИ-иноагентов или участвуют в их создании и их финансируют из-за рубежа. А с 2020-го разрешили признавать иностранными агентами физических лиц и незарегистрированные общественные объединения. Это может быть физическое или юридическое лицо, которое занимается политической деятельностью в иностранных интересах и финансируется из-за рубежа.
Сейчас нормы об иностранных агентах включены в несколько федеральных законов:
- «О некоммерческих организациях»;
- «Об общественных объединениях»;
- «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод; человека, прав и свобод граждан Российской Федерации»
- в закон «О средствах массовой информации».
Вместо этого предлагают сделать единый акт, который будет регулировать работу иностранных агентов в России. Такой закон «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» 29 июня 2022 года приняла в третьем чтении Госдума. Галина Арапова*, директор Центра защиты прав СМИ*, полагает, что удобство использования одного закона вместо россыпи норм в разных правовых актах упрощает задачу правоприменителям.
Сейчас иноагентом могут признать физлицо, иностранное СМИ, НКО и общественное объединение. Новый закон расширит этот круг лиц. По нему иноагентами могут стать:
- физическое лицо;
- юридическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы;
- общественное объединение без образования юрлица;
- иное объединение лиц;
- иностранная структура без образования юрлица.
Для признания иноагентом каждой из категории лиц сейчас есть свое основание. Например, для СМИ — распространение информации, для НКО — участие в политической деятельности. Любой субъект должен получать финансирование из-за рубежа.
По новому закону критерии расширяются. Речь не только о финансировании, но и вообще об иностранном влиянии. Чтобы оказать влияние, иностранный источник должен поддержать лицо, воздействовать на него, например, путем принуждения, убеждения или иными способами. Поддержкой будет считаться предоставление денег или иного имущества, оказание организационно-методической, научно-технической и иных видов помощи.
Под «иной формой оказания помощи» может быть что угодно и кто угодно. Настолько широкое толкование и отсутствие конкретики однозначно будет приводить к злоупотреблениям на местах в качестве дополнительного способа давления.
Помимо этого, для признания иноагентом лицо должно заниматься определенной деятельностью:
- политической;
- целенаправленным сбором сведений в области военной, военно-технической деятельности России;
- распространением предназначенных для неограниченного круга лиц сообщений и материалов или участием в создании таких сообщений и материалов;
- финансированием такого сбора и распространения.
При этом иностранными агентами не могут быть органы власти, подконтрольные государству лица, религиозные организации, политические партии. Во втором чтении этот список дополнили объединения работодателей и ТПП, а еще иностранные граждане — должностные лица международных организаций и иностранцы, которые представляют интересы других государств, исполняя служебные обязанности.
Под это понятие, согласно новому закону, могут попасть иностранные государства и их органы власти, международные и иностранные организации, иностранные структуры без образования юридического лица (поправку внесли во втором чтении. — Прим. ред.), граждане и лица без гражданства, уполномоченные ими лица. А еще — российские граждане и юридические лица, которые получают от них деньги или другое имущество или выступают посредниками, когда получают их.
Иностранными источниками могут быть еще и российские юридические лица, у которых бенефициары — иностранные граждане и лица без гражданства. К ним могут отнести и лиц, которые подпали под влияние любого из этих источников.
Понятие «иностранного источника»** максимально широко и наделяет правоприменительные органы широкой свободой усмотрения. Норма позволяет признать иноагентом гражданина, который пользуется соцсетями и, например, работает в российской компании, у которой есть зарубежные контрагенты.
** Речь идет о первой версии законопроекта. Во втором чтении в него добавили положение о причислении к иностранным источникам иностранных структур без образования юридического лица.
Иностранными источниками могут быть еще и российские юридические лица, у которых бенефициары — иностранные граждане и лица без гражданства. К ним могут отнести и лиц, которые подпали под влияние любого из этих источников.
Реестр иностранных агентов
Всех иностранных агентов Минюст включает в специальные реестры. Их 4, включая реестр НКО и список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента. Много внимания привлекает реестр СМИ-иноагентов. Сейчас в нем 167 средств массовой информации. За первые полгода 2022 года туда включили более 50 лиц.
Все перечни предлагают заменить единым реестром. В нем будет информация о фамилии, имени, отчестве либо наименовании иностранного агента, информация об основаниях его включения в реестр, даты принятия такого решения.
Тот, кто планирует работать как иностранный агент, должен об этом заявить в уполномоченный орган до того, как приступит к деятельности. Если он этого не сделает, его все равно могут включить в реестр, если выявят, что он выполняет функции иноагента.
Среди оснований исключения из реестра есть такие:
- агент перестал получать иностранную поддержку или не вел иноагентскую деятельность в течение года;
- ранее исключавшийся из реестра агент не получал поддержку или не занимался иноагентской деятельностью в течение трех лет;
- агент не получал помощь от иностранного источника, отказался от иностранной поддержки и вернул деньги или другое имущество не позднее чем через три месяца со дня включения в реестр.
Получается, есть возможность выйти из реестра, если перестать заниматься иноагентской деятельностью, для чего надо подать в Минюст заявление. Чиновники проведут проверку и примут решение.
По мнению Александра Арбузова, партнера ЮФ , новые правила об исключении из реестра — это достоинство законопроекта.
Статус иноагента не может быть каким-то постоянным бременем, особенно для физлиц. Важно дать возможность каждому выйти из этого состояния.
Помимо реестра иноагентов, законом хотят ввести единый реестр аффилированных с ними лиц. Такую поправку предложили во втором чтении. Связанным с иноагентом физлицом может стать тот, кто:
- входил или входит в состав юрлица-иноагента или был или остается его учредителем, членом, участником, руководителем либо работником;
- входил или входит в состав органов незарегистрированного общественного объединения, иного объединения лиц, иностранной структуры без образования юридического лица — иностранных агентов или был или остается их учредителем, членом, участником, руководителем;
- занимался или занимается политической деятельностью и получает или получал для этого деньги или иное имущество от иноагентов, в том числе через посредников.
Пока это просто реестр, никаких ограничений и обязательств для таких лиц закон еще не предусмотрел.
Физлицо-иноагент не сможет получить должность в органах власти и доступ к государственной тайне. Еще нельзя страховать деньги иноагентов, кроме физлиц, и средства, размещенные в их пользу.
Иностранному агенту, будь то физическое или юридическое лицо, будет запрещено:
- организовывать публичные мероприятия;
- жертвовать в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, в фонды референдума, политические партии;
- заключать сделки с политическими партиями;
- получать финансовую поддержку от государства, в том числе для творческой деятельности (добавили во втором чтении);
- применять упрощенные способы ведения бухгалтерского учета;
- принимать участие в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в закупках товаров, работ, услуг в соответствии с ФЗ «О закупках товаров, работ и услуг отдельными видами юрлиц» и участвовать в отборе исполнителей услуг в соответствии с ФЗ «О госзаказе в социальной сфере» (конкретизировали во втором чтении);
- эксплуатировать значимые объекты критической информационной инфраструктуры и обеспечивать их безопасность (добавили во втором чтении);
- быть экспертом государственной экологической экспертизы, организовывать и проводить общественную экологическую экспертизу (добавили во втором чтении).
Иноагентам-организациям запретят заниматься образованием детей.
Еще на иноагентов хотят распространить ограничения и запреты НК и ФЗ «Об иностранных инвестициях». Эту поправку приняли во втором чтении.
Передрук обращает внимание на Постановление Конституционного суда от 08.04.2014 № 10-П. Там отмечалось, что нормы закона о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента, не означают их негативную законодательную оценку, не рассчитаны на формирование отрицательного отношения и не могут восприниматься как проявление недоверия или желания дискредитировать такую некоммерческую организацию. Эксперт обращает внимание, что предлагаемый законопроект вносит ограничения прав и свобод для «иностранных агентов». Но положения ч. 3 ст. 55 Конституции предусматривают, что они могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в конституционных значимых целях. «То есть эти нормы идут вразрез с общеобязательной правовой позицией КС», — полагает Передрук.
По мнению Арбузова, ограничения усложнят работу массмедиа — как СМИ, так и обычных журналистов, хотя и не критично. Лица будут осторожнее относиться к источникам финансирования, указывать в договорах гарантии отсутствия иностранных источников финансирования.
Сейчас лица-иноагенты, распространяя информационные материалы, обязаны указывать свой статус. Закон содержит требование к пометке только тех сообщений, которые связаны именно с иноагентской деятельностью. То есть иностранные агенты смогут не маркировать личные посты, фото и иные материалы.
Мнение экспертов о законе: неопределенный и непредсказуемый
Эксперты отметили неоднозначность документа. По мнению Араповой*, законопроект:
- содержит неопределенные, широко сформулированные термины, допускающие расширительное толкование и, как следствие, произвольное правоприменение;
- непредсказуем в правоприменении, о чем говорит активно используемая в законопроекте формулировка «и иное».
Арбузов опасается, что лица, которые формально подходят под определение «иностранный агент», но по сути к ним не относятся, могут попасть в категорию иноагентов из-за неточностей законопроекта. По мнению эксперта, здесь вряд ли поможет простое указание на то, что вопрос в каждом конкретном случае решает суд, хотя сейчас решение о признании лица иноагентом принимает уполномоченный орган. Суд с наибольшей степенью вероятности будет руководствоваться формальными критериями.
Как замечает Константин Добрынин, старший партнер КА Pen & Paper, закон будто бы учитывает некоторые предложения представителей НКО и правозащитников, направленные на смягчение регулирования, — единый порядок исключения из реестра, правила маркировки сообщений. Но это только часть картины.
За внешней декларацией уточнения норм расширяется дискреция всего закона в целом, что печально и может привести к нарушению прав граждан.
Алексей Новиков, адвокат, партнер , полагает, что с точки зрения законодателя закон должен «стимулировать» лиц исключать из своих действий признаки иностранного агента до включения в реестр.
Лицам, чьи действия будут нарушать положения закона, не стоит забывать и о риске уголовной ответственности. Она грозит всем, чьи действия подпадают под признаки злостного уклонения от исполнения обязанностей, предусмотренных законодательством, в связи с признанием лица иноагентом.
Законопроект № 113045-8 «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием»
* Признаны в России лицами, выполняющими функции иностранного агента.
