Больше 30 неисполненных постановлений Конституционного суда, требующих правки законодательства, десятки пока лишь готовящихся инициатив, на которых настаивает Европейский суд по правам человека, – такая "задолженность" числится за Россией с 2015 года. Это следует из доклада о результатах мониторинга правоприменения в РФ за прошлый год, опубликованном Минюстом. Юристы связывают данные цифры с низким качеством принимаемых в России нормативных правовых актов, а также плохо налаженным механизмом внесения необходимых поправок по требованию судебных инстанций.
В доклад, который без учета приложений насчитывает 60 страниц, вошли итоги мониторинга исполнения решений КС, постановлений ЕСПЧ, а также результаты мониторинга правоприменения по отраслям российского законодательства. В документе, в частности, есть разделы, которые касаются участия россиян в охране общественного порядка, противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, обеспечения правопорядка в Вооруженных Силах, госрегулирования использования воздушного пространства РФ, обеспечения безопасности дорожного движения, организации государственной гражданской службы, капремонта общедомового имущества, дошкольного образования, госрегулирования организации и проведения азартных игр и другие. Кроме того, в докладе содержатся предложения о необходимости принятия нормативных правовых актов, о мерах по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции, а также о госорганах, ответственных за проведение этой работы.
История вопроса
В мае 2011 года Дмитрий Медведев, исполнявший на тот момент обязанности президента, в рамках Петербургского международного юрфорума подчеркнул необходимость мониторинга законодательства. "Несовершенство правоприменения, неуважение к судам тормозят рост национального благосостояния", – заявил тогда глава государства. Вскоре он подписал указ "О мониторинге правоприменения в РФ" (см. "Мониторинг правоприменения от Минюста станет рекомендациями для судов"). А правительство согласовало методику и планы проведения мониторинга на ближайшие годы. Согласно документам, в России осуществляется текущий и оперативный мониторинг правоприменения. Текущий проводится на регулярной основе в отношении отрасли законодательства и группы нормативных правовых актов. Оперативный – в течение первого года действия нормативных правовых актов РФ, выполнения решений КС и постановлений ЕСПЧ (см. "Минюст будет вести оперативный мониторинг выполнения решений КС и ЕСПЧ в течение года после принятия").
О результатах мониторинга правоприменения Кабмин должен ежегодно отчитываться президенту, а ВС - учитывать их при даче разъяснений по вопросам судебной практики. В конце августа 2016 года премьер-министр Медведев утвердил план мониторинга правоприменения в России на следующий год (см. "Мониторинг правоприменения в 2017 году затронет сферу противодействия коррупции").
Выполнение решений Конституционного суда
В документе отмечается, что с января 1992 года по конец августа этого года Конституционный суд вынес 197 постановлений, которыми признал противоречащими Конституции отдельные положения законов и предписал федеральному законодателю внести соответствующие правки в нормативные правовые акты РФ. В прошлом году было 20 таких постановлений, за восемь месяцев 2016 года – 14. С 1992 года исполнено 162 постановления КС, из них 17 – в 2015 году и еще 10 – в текущем.
Среди последних исполненных постановлений – № 6-П от 25 февраля этого года (по делу о проверке конституционности п. 1 ч. 3 ст. 31 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с жалобой гражданки А. С. Лымарь). КС своим постановлением предписал внести поправки в УПК, обеспечивающие женщинам право на рассмотрение уголовных дел против них с участием присяжных заседателей (см. "КС вернул женщинам право на суд присяжных"). Для исполнения этого предписания был принят закон от 23 июня 2016 года № 190-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ в связи с расширением применения института присяжных заседателей" (см. "Дума приняла закон о реформе суда присяжных"). С полным перечнем решений КС, во исполнение которых в 2015–2016 гг. приняты нормативные правовые акты, можно ознакомиться в приложении № 1 к докладу.
Вместе с тем по состоянию на 20 августа этого года необходимо исполнить еще 35 постановлений КС. По 27 из них правительство внесло в Госдуму соответствующие законопроекты, либо нижняя палата уже поддержала поправки, разработанные другими субъектами права законодательной инициативы (приложение № 2). К примеру, в марте 2008 года Дума приняла в первом чтении законопроект Кабмина № 411356-4 "О внесении изменений в ст. 19 закона "О статусе судей в РФ". Он предусматривает, что судьи, отработавшие в должности больше пяти лет, могут рассчитывать на бесплатное жилье от государства при условии, что ранее оно им не предоставлялось. Несмотря на то, что документ одобрил Совет судей, его дальнейшее принятие застопорилось. Из-за правовой неопределенности многие служители Фемиды, получившие от государства жилье на временной основе, пытаются отстоять право собственности через суд (см. "Судебный метр: как судья отстояла право на приватизацию служебной квартиры"). Кроме того, как следует из доклада, федеральные органы исполнительной власти сейчас работают над реализацией еще восьми постановлений КС (приложение № 3).
Мониторинг исполнения постановлений ЕСПЧ
С целью исполнения решений ЕСПЧ в докладе предлагается продолжить работу по внесению изменений в законодательство РФ. В частности:
– по подготовке поправок в закон № 144-ФЗ "Об оперативно-разыскной деятельности", направленных на исполнение постановлений ЕСПЧ, объединенных в группу дел "Ваньян" (Vanyan), включающую семь постановлений (п. 4 приложения № 5);
– подготовке изменений в УПК, направленных на реализацию постановлений ЕСПЧ, объединенных в группу дел "Царенко" (Tsarenko), включающую пять постановлений (п. 5 приложения № 5). Подробности о разбирательстве – в материале "ВС запустил отмену судебных актов о содержании в СИЗО неонациста, отсудившего у России в ЕСПЧ 27 000 евро";
– дальнейшей выработке подходов к решению вопроса, касающегося установления порядка возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) суда (судьи), а также определения подведомственности и подсудности таких дел в целях реализации постановления ЕСПЧ по делу "Васильев и Ковтун против РФ" (Vasilyev and Kovtun v. Russia) (п. 7 приложения № 5). Подробности в материале "Минюст и Минфин разработают порядок возмещения вреда, причиненного незаконными действиями судьи";
– подготовке изменений в КоАП (путем подготовки законопроекта) либо правительственных поправок к проекту ФЗ № 957581-6 "Кодекс РФ об административных правонарушениях", внесенному депутатами ГД в целях реализации постановлений ЕСПЧ, объединенных в группу дел "Азимов" (Azimov), включающих семь постановлений (п. 10 приложения № 5).
Кроме того, по результатам мониторинга правоприменения за 2015 год предлагается организовать работу по вопросам:
– внесения изменений в Инструкцию по служебной деятельности спецподразделений уголовно-исполнительной системы по конвоированию, утвержденную приказом Минюста и МВД от 24 мая 2006 года № 199дсп/369дсп в рамках реализации 15 постановлений, объединенных в подгруппу дел "Гулиев" группы дел "Калашников", в том числе трех постановлений, вынесенных в 2015 году (п. 3 приложения № 5);
– внесения изменений в ст. 9 закона № 144-ФЗ "Об оперативно-разыскной деятельности" и в главу 22 КАС в рамках реализации постановления по делу "Аванесян против РФ" (Avanesyan v. Russia) (п. 14 приложения № 5);
– внесения изменений в уголовное, уголовно-процессуальное законодательство, а также законодательство в сфере охраны здоровья для реализации постановления по делу "Яиков против РФ" (Yaikov v. Russia) (п. 15 приложения № 5);
– внесения изменений в УИК и Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденные приказом Минюста от 3 ноября 2005 г. № 205, в рамках реализации постановления по делу "Хорошенко против РФ" (Horoshenko v. Russia) (п. 16 приложения № 5). Подробности в материале "Когда тюрьма не способствует социализации";
– внесения изменений в Семейный кодекс для исполнения постановления по делу "Назаренко против РФ" (Nazarenko v. Russia) (п. 17 приложения № 5). Подробности в материале "Дела семейные: суды не решили проблемы мужчин";
– внесения изменений в законы "Об оперативно-разыскной деятельности", "О персональных данных", "О связи", УК, УПК, ГК, ГПК, КАС, приказы Минкомсвязи и другие нормативные правовые акты в связи с постановлением по делу "Роман Захаров против РФ" (Roman Zakharov v. Russia) (п. 18 приложения № 5). Подробности в материале "Российское законодательство не защитит от прослушки спецслужб, решил ЕСПЧ".
Право на неисполнение
Кроме того, в докладе отмечается, что ЕСПЧ в последние годы выносил постановления, которые выходят "за пределы его юрисдикции и субсидиарной роли" и вступают в противоречие с Конституцией РФ. В связи с этим российская сторона подняла вопрос о возможности исполнения подобных постановлений. В декабре прошлого года в РФ приняли закон, благодря которому КС получил право оценивать возможность исполнения в России решений ЕСПЧ и других международных судов. Документ, в частности, наделил КС полномочиями выносить решения о невозможности реализации постановлений международных судов, если он сочтет их нарушающими Конституцию РФ (см. "Совфед утвердил приоритет КС над решениями международных судов").
В апреле 2016 года КС вынес первое постановление (№ 12-П) в рамках своих новых полномочий по жалобе Минюста (см. "Дело для студента второго курса": КС рассмотрел первый запрос о неисполнении решения ЕСПЧ"). Министерство попросило суд признать невозможным исполнение постановления ЕСПЧ в рамках дела "Анчугов и Гладков против России" от 4 июля 2013 года. Страсбург обвинил Россию в нарушении ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в которой прописано право на свободные выборы. В ч. 3 ст. 32 Конституции РФ содержится ограничение избирательных прав: эта норма лишает возможности голосовать граждан, находящихся в местах лишения свободы, в течение всего срока наказания. ЕСПЧ предписал России обеспечить возможность участия заключенных в выборах, согласно положениям Конвенции.
КС счел невозможным исполнить постановление ЕСПЧ путем изменения Конституции либо ее толкования в контексте правовых позиций Европейского Суда. Вместе с тем КС указал, что федеральный законодатель может, реализуя принцип гуманизма в уголовном праве, оптимизировать систему уголовных наказаний, в том числе за счет перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказаний, не влекущие ограничения избирательных прав заключенных (см. "КС посчитал соразмерным ограничение избирательных прав заключенных"). В связи с этим планируется организовать проработку Минюстом и ФСИН во взаимодействии с ВС и Генпрокуратурой вопроса о внесении соответствующих поправок в УК, говорится в докладе. Кроме того, в декабре "КС рассмотрит запрос Минюста о решении ЕСПЧ по делу ЮКОСа". А Минфин заложил в бюджет на будущий год 600 млн руб. в качестве выплаты компенсаций по решениям, вынесенным против РФ (см. "Минфин выделил 600 млн руб. на выплаты по решениям ЕСПЧ").
Статистика, приведенная в докладе, свидетельствует о том, что практика ЕСПЧ продолжает оказывать существенное влияние на формирование законодательной базы в РФ, отмечает юрист компании "Хренов и партнеры" Александр Костин. "Вместе с тем в документе нашла свое отражение новейшая тенденция, связанная с принятием постановления КС по делу Анчугова и Гладкова, – добавляет эксперт. – Согласно данному постановлению, взаимодействие РФ с ЕСПЧ основано на равноправном диалоге правовых систем, из чего проистекает право Минюста обращаться в КС с требованием о запрете исполнения постановления ЕСПЧ в случае его противоречия Конституции". С учетом возрастающего активизма ЕСПЧ представляется, что Минюст будет активно пользоваться данным правом, предполагает Костин.
Правоприменение по отраслям законодательства
В прошлом году и первом полугодии 2016-го во исполнение федеральных законов было принято 835 нормативных правовых актов. В их числе – президентские указы, постановления Кабмина и нормативные правовые акты госорганов исполнительной власти (приложение № 6). Для сравнения в 2014 году и за шесть месяцев 2015-го было принято 490 нормативных правовых актов. В частности, этой весной был принят закон №143-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям граждан", которым возраст назначения пенсии за выслугу лет для госслужащих повысили до 65 лет. А минимальный стаж госслужбы, дающий право на назначение такой пенсии, при этом увеличили с 15 до 20 лет (см. "В Совфеде одобрили повышение пенсионного возраста чиновников"). Кроме того, осенью 2015 года Владимир Путин в целях противодейтсвия коррупции подписал указ № 506, которым обязал чиновников, военнослужащих и таможенников сообщать о присуждении им наград зарубежных государств, даже в случае отказа от них. Исключения распространили на членов правительства, судей, послов и постпредов страны (см. "Путин предписал сообщать об иностранных наградах, но освободил от этого судей").
По итогам прошлого года наиболее активно развивалось законодательство в сфере государственной гражданской службы, противодействия отмыванию незаконных доходов и финансированию терроризма, организации местного самоуправления, осуществления капремонта общего имущества в многоквартирных домах и госрегулирования использования воздушного пространства. В настоящее время ведется работа по разработке 33 проектов нормативных правовых актов, нацеленных на совершенствование российского законодательства и правоприменительной практики (приложения № 11 и 12). В частности, Минфин готовит поправки в закон "О лотереях", разрешающие проводить бестиражные лотереи с помощью аппаратов по распространению билетов и видеолотерейных терминалов (см. "Юристы сочли поправки в закон о лотереях началом новой эры "одноруких бандитов"). Кроме того, Минстрой к июлю 2017 года должен представить в Кабмин законопроект, уточняющий понятия "многоквартирный дом", "текущий ремонт" и "капитальный ремонт" (см. "Путин назвал правильным решение правительства по взносам на капремонт").
"В России страдает качество принимаемых актов"
Опубликованная статистика убедительно подтверждает тезис о том, что в России "страдает" качество принимаемых нормативных правовых актов, говорит Дмитрий Железнов, адвокат, к. ю. н., преподаватель Университета им. О. Е. Кутафина. Так, согласно приведенным данным, КС в 2015 году вынес 20 постановлений о признании противоречащими Конституции положений тех или иных федеральных законов. За истекший период этого года таковых набралось уже 15, отмечает эксперт. "Много это или мало? Конечно, можно говорить о том, что в нашей стране ежегодно принимается огромное количество нормативных правовых актов, и указанные цифры являются лишь малой долей от их общего числа, – рассуждает Железнов. – Однако представляется, что более эффективной моделью в этой ситуации будет следующая: лучше принять меньше законов, которые будут надлежащим образом работать, чем в спешке принять больше, положения которых впоследствии будут признаны противоречащими Конституции".
Доклад очень наглядно показывает существенный временной разрыв между принятием постановления КС и воплощением в новых законодательных актах изложенных в постановлениях позиций, подчеркивает Мария Волкова, старший юрист, руководитель корпоративной и налоговой практики АБ "Леонтьев и партнеры". Очевидно, что большинство обращений в Конституционный суд возникает в результате уже состоявшихся судебных процессов по тому или иному вопросу, следовательно, издание законодательных актов, исправляющих неконституционные положения, необходимо в краткосрочный период, говорит она. "При этом на практике большая часть результата законодательной инициативы Минюста осталась в виде законопроектов, – констатирует Волкова. – Таким образом, именно о "правоприменении" в отношении постановлений КС говорить не приходится: есть нормы, признанные неконституционными, но замещающие их нормы права до сих отсутствуют, тем самым создавая пробелы в правоприменительной практике".
