Второго марта в Госдуме прошло итоговое заседание рабочей группы, подводящее финальную черту под обсуждением новой редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП). За время обсуждения документа представителям государства и бизнеса удалось отчасти изменить первоначальную версию кодекса – он все-таки будет распространяться на граждан старше 16 лет, а некоторые штрафы авторы согласились снизить. Но самые спорные новеллы Кодекса – ликвидиация юридического лица, сроки давности по привличению к административной ответственности и состязательность в судебных процессах – остались неизменными. Что удалось поменять в тексте КоАП, а какие его нормы скоро вступят в силу – в подборке "Право.ru".
В ходе итогового заседания представители бизнес-сообщества вновь высказали замечания в адрес новой редакции КоАП. Основной смысл критики документа с их стороны остался неизменным – проект носит "репрессивный" характер. Впрочем, несмотря на эти замечания, представители РСПП и "Опоры России" заявили, что концептуально проект нового КоАП поддерживают, однако принимается он в неоправданно быстрые сроки, что не может не сказаться на качестве документа.
Вопреки опасениям делового сообщества, принятие нового КоАП не будет быстрым, уверил коллег спикер Госдумы Сергей Нарышкин. В ходе обсуждения выяснилось, что подводить итоги еще рано: депутаты проведут глубокий анализ поступивших замечаний, а представители государства и бизнеса продолжают слать поправки авторам кодекса в надежде изменить не устраивающие пункты. Полный список поправок, которые будут внесены в финальную версию кодекса, еще не определен, однако о некоторых изменениях можно говорить уже сейчас.
Отказ от принципа презумпции невиновности
В новый КоАП вернут перечень норм, по которым презумпция невиновности не будет действовать в отношении граждан. Эта идея была высказана еще на самом первом заседании рабочей группы 20 января, поскольку собравшиеся опасались злоупотреблений по части второй ст. 2.3 "Принцип презумпции невиновности", которая говорит о возможных исключениях из этого принципа. При этом в действующей редакции КоАП к соответствующей статье было примечание, предлагающее полный список правонарушений, при которых вина гражданина считается автоматически доказанной.
Первоначальный проект КоАП: ч. 2 ст. 2.3 "Презумпция невиновности": Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, если иное не установлено настоящим Кодексом.
Финальная версия КоАП: В Кодексе появится четкий перечень правонарушений, по которым у граждан не будет возможности воспользоваться презумпцией невиновности.
Вернули 16 лет
Согласно первоначальному варианту нового КоАП, административная ответственность должна была в полной мере грозить лицам от 14 лет за ряд преступлений, таких как побои или мелкое хищение (ст. 3.4 "Административная ответственность граждан"). Однако Министерству внутренних дел удалось убедить авторов проекта не менять существующие нормы и оставить распространение КоАП только на лиц старше 16 лет.
Первоначальный проект КоАП: ч. 1 ст. 3.4 "Административной ответственности на основаниях, предусмотренных настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, и в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, подлежат граждане, достигшие к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет, а в исключительных случаях, установленных настоящим Кодексом, – 14 лет".
Финальная версия КоАП: Документ не будет выделять в отдельную категорию правонарушения, совершенные гражданами младше 16 лет.
Убрали лицензию
Ст. 4.10 "Лишение специального права либо специального разрешения (лицензии)" вводит новый вид наказания для бизнеса в виде лишения юридического лица специального права или лицензии, в том числе и за нарушение пользования таким правом. По словам адвоката Алексея Гордейчика, управляющего партнера "Гордейчик и партнеры", юридическое сообщество в целом сочло такую меру наказания слишком суровой.
Не одобрил инициативу и Банк России. В ходе обсуждения редакции нового КоАП Андрей Медведев, представитель юридического департамента Банка России, заявлял, что сама тема отзыва лицензий у профессиональных участников финансового рынка и рынка ценных бумаг – серьезный и наболевший вопрос. По его словам, в соответствии с действующими законами порядок аннулирования лицензий происходит либо по непосредственному закону, либо в рамках порядка, который Банк России определяет в нормативном акте. И крайне важно, "чтобы эта процедура не перекинулась в КоАП", – подчеркнул представитель ЦБ.
Первоначальный проект КоАП: ст. 4.10 "Лишение специального права либо специального разрешения (лицензии)" прописывает нормы отзыва лицензии у физического или юридического лица, совершившего административное правонарушение.
Финальная версия КоАП: в ст. 4.10 будут прописаны только нормы лишения специального права или специального разрешения, термин "лицензия" не будет использоваться.
Раздробили хищение
Проект КоАП вводит новые правила для определения мелкого хищения на сумму менее 5000 руб. согласно первой редакции ст. 15.1. Однако Дмитрию Газизову, начальнику административно-правового управления договорно-правового департамента МВД, удалось убедить авторов изменить статью и добавить еще одну градацию для мелкого хищения, опираясь на поправки Правительства РФ, инициированные Верховным судом РФ.
Первоначальный проект КоАП: ст. 15.1 "Мелкое хищение": Мелкое хищение чужого имущества путем кражи, мошенничества, присвоения или растраты при отсутствии признаков уголовно-наказуемого деяния – влечет наложение административного штрафа в размере до трехкратной стоимости похищенного имущества, или исправительные работы на срок от пятнадцати дней до двух месяцев, или обязательные работы на срок от восьмидесяти до ста двадцати часов, или административный арест на срок до 15 суток (хищение чужого имущества признается мелким, если стоимость похищенного имущества не превышает 5000 рублей).
Финальная версия КоАП: Статья будет состоять из двух частей: о мелком хищении, стоимость которого не превышает 1000 руб., и о мелком хищении стоимостью более 1000 руб., но менее 5000 руб. При этом административный штраф составит сумму, равную пятикратному размеру похищенного.
Поработали со штрафами
В ходе работы авторов законопроекта и неравнодушных представителей государства и бизнеса удалось достичь некоего компромисса и в самом спорном вопросе – вопросе санкций сразу по трем статьям:
Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 29.1)
Первоначальный проект КоАП: "Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете … влечет наложение административного штрафа … на должностных лиц – от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет".
Финальная версия КоАП: Уровень санкций для должностных лиц будет понижен до уровня действующей редакции КоАП (от 20 000 до 50 000 руб.). Такие же изменения будут внесены и по уровню санкций всей гл. 29 ("Административное правонарушение в области финансов, налогов и сборов, а также страховых взносов") в целом.
Нарушение должником требований законодательства об исполнительном производстве (ст. 32.13)
Первоначальный проект КоАП: Статья состоит из двух частей. За нарушение ч. 1 (непредставление информации о семейном положении) грозит административный штраф в размере от 1000 до 2500 руб. для граждан, от 5000 до 10 000 руб. для индивидуальных предпринимателей, от 10 000 до 20 000 руб. для должностных лиц, от 30 000 до 100 000 руб. для юридических лиц. За нарушение ч. 2 (непредставление информации об имуществе должника) грозит штраф в размере от 5000 до 10 000 руб., от 25 000 до 40 000 руб. для индивидуальных предпринимателей, от 100 000 до 500 000 руб. для юридических лиц.
Финальная версия КоАП: По предложению Федеральной службы судебных приставов, обе части статьи объединяются в один состав исходя из сложившейся практики. При этом за нарушение устанавливается административный штраф для граждан в размере от 1000 до 10 000 руб., для индивидуальных предпринимателей – от 5000 до 40 000 руб., а для юридических лиц – от 30 000 до 250 000 руб.
Нарушение требований режима чрезвычайного положения (ст. 37.6)
Первоначальный проект КоАП: Нарушение требований режима чрезвычайного положения грозит административным штрафом в размере от 500 до 1000 руб. или административным арестом на срок до 30 суток для граждан, от 1000 до 2000 руб. или административным арестом на срок до 30 суток для должностных лиц. Уровень санкции сохранен на том уровне, который предлагается в действующей редакции КоАП.
Финальная версия КоАП: По предложению МВД, санкции для граждан и должностных лиц будут одинаковые – от 1000 до 2000 руб. или административный арест на срок до 30 суток. Кроме того, в статье появятся "достаточно жесткие", по словам соавтора законопроекта Дмитрия Вяткина, первого зампредседателя Комитета ГД по конституционному законодательству и госстроительству, санкции и для юрлиц.
Прокурорам доверили расследования
По просьбе Генпрокуратуры, новая версия КоАП наделит прокуроров полномочиями проводить расследования по административным делам и истребовать все дела. Соответствующие поправки будут внесены в ст. 11 ("Прокурор") гл. 39 "Участники производства по делам об административных правонарушениях и их правовой статус" по предложению представителя Генпрокуратуры РФ Юлии Малышевой. В ходе одного из заседаний рабочей группы она заявила, что "в пятом постановлении пленума Верховного суда указано, что прокурор осуществляет надзор за всеми делами, за исключением тех, что находятся в производстве суда, и разъяснение, что прокуроры, реализуя полномочия, имеют право истребовать любое дело об административном правонарушении, поэтому мы бы попросили четко прописать это в КоАП".
Первоначальный проект КоАП: Прокурор в пределах своих полномочий вправе:
1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении;
2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим при рассмотрении дела;
3) приносить протест на постановление и (или) решения по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле;
4) немедленно освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию и содержащихся без законных оснований в местах отбывания административного ареста по решению несудебных органов;
5) опротестовывать решение суда, органа, должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
6) совершать иные действия, предусмотренные настоящим Кодексом и федеральными законами.
Финальная версия КоАП: Полномочия прокурора по ст. 39.11 будут дополнены еще двумя пунктами – правом проводить административное расследование и правом истребовать все дела.
Без лица
В новой версии КоАП планировалось ввести такую меру обеспечения, как установление лица, подлежащего привлечению к ответственности (ст. 41.1 и ст. 41.2 о целях и видах обеспечения производства по делу об административном правонарушении). Впрочем, Министерство внутренних дел выступило категорически против такого нововведения: по словам Дмитрия Газизова, начальника административно-правового управления договорно-правового департамента МВД, "установить лицо, подлежащее ответственности, можно только путем оперативно-розыскных мероприятий, которые проводятся только по уголовному делу". Перетягивать в КоАП нормы Уголовно-процессуального кодекса никто из собравшихся не захотел.
Первоначальный проект КоАП: Установление лица, подлежащего привлечению к ответственности, по ст. 41.2 считается мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Финальная версия КоАП: Административные расследования будут проводиться только в случаях, когда потребуется истребование дополнительных доказательств (например, в антимонопольных делах), по остальными составам установление лица не будет мерой обеспечения, однако она будет вписана в нормы по возбуждению дела об административном правонарушении.
Суды за альтернативность
Часть 3 ст. 47.5, которая подразумевает безальтернативность досудебного порядка рассмотрения дел, вызвала споры сразу же, как только был опубликован проект нового КоАП. По словам авторов нового КоАП, такая норма вводилась для того, чтобы разгрузить суды. Однако сами представители суда в лице Владимира Меркулова, судьи Верховного суда, с такой идеей не согласились.
Первоначальный проект КоАП: "Постановление должностного лица по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в судебном порядке только в случае, если такое постановление было обжаловано в вышестоящий орган, должностному лицу".
Финальная версия КоАП: Мера как общее правило вводиться не будет, возможно частичное введение в части оспаривания дел в арбитражных судах в отношении таможенных или антимонопольных органов. Появится перечень должностных лиц, у которых есть возможности соблюдать досудебный порядок рассмотрения дел.
Градация, ликвидация юрлица и сроки давности останутся
Между тем основные и самые спорные нововведения, предлагаемые кодексом, после заседаний рабочей группы не изменились. Так, при одобрении существующего документа все правонарушения в новом КоАП будут разделены на три категории: грубые, значительные и менее значительные (ст. 3.2 "Категории административных правонарушений"). Ранее появилась информация о том, что Правительство РФ не поддержало такую идею законотворцев, однако в ходе сегодняшнего заседания замминистра юстиции Дмитрий Аристов таких замечаний не высказывал, а отметил, что Правительство концептуально поддерживает новый кодекс.
Кроме того, по трем категориям (работорговля, детская порнография и организация финансирования терроризма) в КоАП вводится процедура ликвидации юридического лица за совершение грубого административного правонарушения. Вопрос о ликвидации как мере административного наказания поднимался практически на каждом заседании рабочей группы, в том числе и сегодня. В частности, глава Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин вновь высказал мнение бизнес-сообщества о необходимости убрать эту меру из КоАП. Поддержал такую точку зрения и вице-президент Торгово-промышленной палаты Вадим Чубаров, предостерегая коллег, что последствия от введения такой меры на практике могут оказаться гораздо серьезнее, чем предполагает проект. Еще в начале обсуждений нового КоАП представители РСПП предупреждали авторов документа, что бизнес-сообщество еще неоднократно будет поднимать вопрос об отмене такой меры наказания, как ликвидация, однако вопрос детально не рассматривался законотворцами ни на одном заседании рабочей группы.
Скорее всего, не изменятся и сроки давности привлечения к административной ответственности, несмотря на постоянные замечания бизнеса. По новым правилам минимальный срок предлагается увеличить в три раза – с двух до шести месяцев, а по некоторым статьям (например, связанным с финансированием террористической деятельности) доходят до 6 лет. В ходе итогового заседания авторы законопроекта уже не в первый раз услышали опасения бизнеса, однако обещаний изменить эту новеллу никто давать не стал.
До суда дойдут немногие
Кроме того, далеко не все предлагаемые изменения были внесены в процессуальную часть кодекса (подробнее читайте на "Право.ru" "Новый КоАП: учёные-правоведы раскритиковали проект кодекса"). Так, например, в новом КоАП все же появится порядок досудебного обжалования: теперь постановление должностного лица или органа может быть обжаловано сначала в вышестоящей инстанции, а только потом в суде. По словам Дмитрия Вяткина, такая норма необходима, чтобы не загружать суды работой по мелким делам и их обжалованиям. Поддерживает такую точку зрения и адвокат Евгений Шмидт, старший преподаватель Высшей школы корпоративного управления РАНХиГС. По его словам, такая мера действительно позволит разгрузить суды, "при этом направляя их внимание на административные дела, которые не удалось урегулировать на уровне профильных уполномоченных органов".
Не согласен с такой позицией Роман Романов, адвокат МКА "ГРАД". "В случае введения такого порядка обжалования можно прогнозировать снижение степени защиты прав и интересов как граждан, так и участников так называемого коммерческого оборота", – уверен он. Подобные опасения звучали и на заседании рабочей группы, однако участникам удалось лишь скорректировать сроки: теперь на подачу жалобы на решение вышестоящего органа в суд будет отведено 10 дней – для этого Дмитрий Вяткин предложил сократить сроки пересмотра дела в вышестоящем органе до 15 дней, а первоначальное рассмотрение – до одного месяца.
При этом некоторые спорные нормы, как, например, ст. 45.1 "Задачи подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению", возлагающая ответственность за подготовку дела об административном правонарушении к рассмотрению исключительно на судью, не вызывали в ходе заседаний бурных обсуждений.
Судебные состязания в силе – как и дополнительная нагрузка на внутренние органы и бюджет
Не удалось убедить авторов законопроекта и отменить состязательность в судебных процессах по делам об административных правонарушениях. Игорь Зубов, заместитель министра внутренних дел, который в целом поддержал идею авторов, в ходе итогового заседания отметил, что введение такой нормы повлечет за собой увеличение нагрузки на сотрудников ведомства, от которого представители МВД отказывались в ходе заседаний рабочих групп. По подсчетам Зубова, существующий штат не сможет справиться с такой нагрузкой, а потому его придется увеличить примерно на 7600 единиц. Это обойдется госбюджету в 4 млрд руб. ежегодно.
Однако такая новелла как раз устроила представителей бизнес-сообщества: Александр Шохин выступил за ее сохранение. Поддержал такую позицию и соавтор проекта Владимир Плигин, председатель Комитета ГД по конституционному законодательству и госстроительству, который упрекнул МВД в том, что они не готовы "нести свои расходы на состязательность процесса", притом что граждане "несут определенные последствия привлечения к административной ответственности", а хотят просить дополнительного финансирования.
Объемный и сырой
В целом, говорит Алексей Гордейчик, "единственное, о чем сейчас можно сказать про проект КоАП РФ – он настолько же "сырой", насколько объемный". И несмотря на то, что в ходе работы над проектом в Госдуме Марина Блудян, вице-президент "Опоры России" отметила "желание разработчиков услышать бизнес и не перегрузить его", а сегодня еще раз подчеркнула заинтересованность депутатов в совместной работе бизнеса и государства над документом, заседания в ГД мало изменили "карательный" характер нового КоАП.
Между тем депутаты скорее всего рассмотрят текст нового КоАП в первом чтении в марте. При этом, как неоднократно подчеркивали авторы проекта и повторил сегодня Сергей Нарышкин, в первом чтении Госдума будет голосовать за кодекс в том виде, в котором он был внесен в Госдуму в декабре 2015 года. Все изменения будут добавлены в текст документа уже в ходе работы над ним ко второму чтению.
Подробнее обо всех заседаниях рабочей группы по редакции нового КоАП при Комитетете ГД по конституционному законодательству и госстроительству читайте в подборке "Право.ru": "Обсуждение КоАП – как государство и бизнес спорят о новом Кодексе".
