С древних времен существовали (пусть очень простые) системы защиты "простых людей" от злоупотреблений и несправедливости представителей власти на местах. Средневековый французский парламент был судом первой (и последней) инстанции по вопросам налогообложения, равно королевского и муниципального. Однако вплоть до начала XIX века речь шла только о защите прав. После Великой французской революции Франция показала пример строительства обособленной системы административной юстиции, имеющей отдельную задачу и отдельную процедуру.
Происхождение административной юстиции
Современное административное правосудие коренится в политических теориях эпохи Просвещения, главным образом теории разделения властей и представлении о правах человека и гражданина как неотъемлемых и присущих ему от рождения. В самом начале Великой французской революции Учредительное собрание начало строить практическую систему защиты этих прав, в том числе в ситуации противоречия между интересами гражданина и властной институции, заведомо превосходящей его по возможностям и ресурсам.
Новая ветвь правосудия с самого начала формировалась как часть структуры исполнительной власти. Отчасти это было обусловлено политическими соображениями — после революции представители новой администрации не слишком полагались на старую судебную систему и судей, оставшихся со времени "старого режима". Но главный аргумент сторонников представления об административном правосудии как административной функции основывался на теории разделения властей, понимаемой чрезвычайно прямолинейно — как абсолютный запрет на вмешательство одной ветви власти в деятельность другой. Соответственно, поскольку исполнительная ветвь власти является особым субъектом права, обладающим полной автономией, то судебная власть — другая ветвь власти — не имеет права вмешиваться в ее деятельность. Отсюда следует, что административный суд необходимо должен быть частью исполнительной власти.
Противники новшества также ссылались на разделение властей как на основу правового государства, указывая, что существование особых административных судов в составе исполнительной власти ей противоречит: во-первых, они разрушают единство судебной системы и, во-вторых, получается, что администрация судит самое себя.
Учредительное собрание (1789-1791 гг.) не только узаконило независимость судебной власти от исполнительной, но и ввело запрет на рассмотрение исков, связанных с исполнением чиновниками своих служебных обязанностей, а также на исследование законности любых актов исполнительной власти. С начала XIX века функцию устранения противоречий между судебной и исполнительной властью взял на себя Государственный совет, вновь сформированный к 1800 году (королевский Госсовет, существовавший примерно с XIII века, был распущен в начале Революции). Административно-судебная функция сохраняется за Государственным советом до сих пор.
В эпоху Революции был создан и низший уровень органов административной юстиции — советы префектур, рассматривавшие дела в первой инстанции. Поначалу заседания советов возглавлял префект, но постепенно эта практика прекратилась, и в течение XIX века советы становились все более самостоятельными. Заседания советов проходили публично и с соблюдением определенных процессуальных форм. Изначально в компетенцию советов входили споры, связанные с прямым налогообложение, общественными работами и правами пользования общественными дорогами, проходящими по частной территории. К середине ХХ века компетенция советов существенно расширилась, но об этом ниже.
Эволюция административного правосудия в XIX веке
Со временем административное правосудие все более обособлялось. В структуре Госсовета, являвшегося не только первой инстанцией для некоторых дел, но и апелляционной и кассационной инстанцией, возникла комиссия по судебно-административным делам, — Судебная секция, — состоявшая, впрочем, из чиновников (просим читателей в дальнейшем иметь в виду, что там, где говорится о Госсовете, строго говоря, имеется в виду именно его Судебная секция). Постепенно нарабатывалась процедура. Тем не менее, до реформы 1872 года Госсовет оставался, по сути, консультативным органом, не обладающим собственными судебными полномочиями, но лишь предлагающим свое мнение главе государства. Не было в его процедурах и присущих обычным судам публичности, представительства сторон и устных высказываний.
Положение стало меняться после поражения во франко-прусской войне 1870-71 гг. и последовавшего падения Второй империи. Закон 1872 года сделал Госсовет высшим судебно-административным учреждением и создал Трибунал по конфликтам для решения споров о подсудности дел. Это был важный шаг на пути формирования обособленного административного правосудия. В 1873 году Трибунал по конфликтам сформулировал отличительные признаки дела административной юстиции. Сейчас они кажутся естественными — оспариваемые действия должностного лица должны быть связаны с осуществлением должностных функций.
Объем контрольных функций Госсовета постепенно возрастал и спустя 35 лет, в 1907 году, он уже имел право контролировать все акты исполнительной власти, в том числе акты правительства и декреты президента Республики. Это в дополнение к тому, что Госсовет был апелляционной и кассационной инстанцией для всех дел по части административной юстиции, а также рассматривал дела в качестве первой инстанции.
Параллельно менялась роль советов префектур. В 1926 году префекты официально перестали быть главами советов — их заменили постоянные штатные президенты, что подчеркнуло независимость советов. 86 советов префектур департаментов были преобразованы в 22 междепартаментских совета. Был повышен статус членов советов, благодаря объединению их в особую категорию гражданских чиновников, что повлекло за собой повышение зарплаты и сделало их положение более прочным.
Реформа административного правосудия в 1953 году
До конца II Мировой войны Госсовет более-менее справлялся с потоком поступавших дел, пусть и ценой увеличения штата (впрочем, очередь нерассмотренных дел все равно медленно росла). Освобождение страны от оккупации и последующие чистки органов власти разных уровней от коллаборационистов принесло вал жалоб от людей, считавших себя несправедливо уволенными. Еще одной причиной увеличения числа жалоб стала все возраставшая роль государства в управлении социальной и экономической жизнью страны. В среднем в каждый послевоенный год в Госсовет поступало около 6 000 жалоб, между тем он мог рассматривать самое большее 4 500 за год; среднее время ожидания решения увеличилось до 4-5 лет и до 12 лет в экстремальных случаях; в год реформы своей очереди ожидали около 26 000 дел. Стало очевидно, что необходимо менять основы функционирования административных судов.
В сентябре 1953 года произошла реформа всех уровней административного правосудия, самая радикальная за все полтора столетия его существования. Целью реформы было уменьшить непомерно разросшуюся очередь нерассмотренных дел. Решение было найдено в передаче большей части дел первой инстанции на нижний уровень системы, сущностном ограничении полномочий Государственного совета как суда первой инстанции и соответствующего повышения статуса советов префектур.
Перед реформой междепартаментские советы разрешали споры по следующим вопросам: прямое налогообложение, общественные работы, контракты с местными властями и возмещение ими убытков, а также некоторые типы контрактов с государством, разногласия местных чиновников со своим начальством, и, наконец, споры в связи с выборами в собрания муниципалитетов и департаментов. Государственный совет в лице своей Судебной секции был апелляционной и кассационной инстанцией и мог принимать к рассмотрению в первой инстанции практически любые дела.
После реформы основным судом первой инстанции стали междепартаментские советы префектур. В соответствии со своей новой ролью, более значимой и более независимой, советы префектуры получили новое имя — Административные трибуналы (Tribunal Administratif).
Государственный совет, напротив, лишился большей части своей компетенции как суда первой инстанции, став, по сути, судом juridiction d’exception, т.е. рассматривающим только специфические дела, прямо изъятые из компетенции нижестоящих судов. Несколько категорий дел остались в его компетенции.
Во-первых, это дела о превышении полномочий президентом или премьер-министром, произошедшем путем издания декрета. Не имело значения, относился ли декрет к конкретному лицу (например, назначение на должность) или устанавливал некое общее правило. Во-вторых, это дела, касающиеся индивидуальных обстоятельств государственного служащего, назначенного декретом. В-третьих, это иски в связи с административными актами, затрагивающими территорию большую, чем подведомственная какому-либо одному Административному трибуналу. Третий тип исков был передан Госсовету для того, чтобы избежать споров о подсудности между трибуналами разных частей страны.
Еще два случая относились к административным делам, возникающим на заморских территориях Франции, кроме того, в ведении Госсовета оставались отдельные дела, которые в силу их деликатной природы или особой важности необходимо было рассматривать сразу на высшем уровне.
Юрисдикция Госсовета как апелляционной и кассационной инстанции не была затронута, но благодаря измененным правилам подсудности в Госсовет в год поступало заметно меньше исков — около 3 000-3 500 в год. Важно то, что Госсовет был способен рассматривать около 4 000 дел в год, что означало постепенное уменьшение очереди дел до приемлемого уровня в не более 5 000 дел. Небольшая очередь была необходима, чтобы все механизмы работы Судебной секции работали с полной загрузкой, сохраняя тем самым работоспособность.
В начале реформы звучали опасения, что разгрузить очередь в Госсовет не получится, потому что и частные жалобщики и официальные инстанции завалят Госсовет апелляциями. Этого не случилось — лишь 15% результатов рассмотрения дел в Административном трибунале не устраивали стороны настолько, чтобы проигравшая подала апелляцию. Опасения, что из-за увеличенной нагрузки снизится качество рассмотрения дел в первой инстанции, также не подтвердились — из 15% обжалованных решений лишь треть была успешно обжалована.
Советы префектур, как было сказано выше, получили название Административных трибуналов и стали основными судами первой инстанции. В их организации и деятельности произошли существенные изменения. Судьи трибуналов получили повышение статуса и повышение зарплат — они стали соответствовать зарплатам судей первой инстанции в гражданских судах. Назначение судьи теперь требовало согласия не только министра внутренних дел, но и министра юстиции, что было сделано, по всей видимости, для дальнейшего обеспечения независимости судей трибуналов. Отдельно следует отметить, что реформа создала новые пути продолжения карьеры для судей: три поста в штате Госсовета были зарезервированы за выходцами из судей трибуналов — советника и двух докладчиков при Госсовете (Maître des requêtes); общее число судей трибуналов было немногим больше сотни.
Была введена очень строгая система отбора кандидатов для работы в трибуналах. Судьи низшего ранга, т.н. советники второго класса, набирались исключительно из числа выпускников Национальной школы администрации. Судьи рангом повыше — советники первого класса, советник Административного трибунала Парижа и президенты трибуналов на три четверти набирались также из числа Национальной школы администрации и на четверть из числа действующих чиновников, причем эти последние должны были занимать позицию не ниже определенного уровня и быть лицензиатом права.
* * *
Реформу административного правосудия во Франции, проведенную в 1953 году, безусловно, следует признать успешной, недаром заданные тогда структура и распределение полномочий сохраняются до сих пор. Более того, наработки этой реформы были использованы спустя пять лет в ходе преобразования общего правосудия, проведенного де Голлем в 1958 году, первом году существования Пятой республики. Важно также отметить, что реформа была движима важной идеей — что правосудие должно быть своевременным. Это та же самая идея, что была главной в судебной реформе в Сингапуре, прошедшей в 1990-х годах.
