Частые корректировки действующего КоАП предопределили необходимость его коренного изменения или, скорее, написания нового кодекса. Но вот о том, как реформировать законодательство об административных правонарушениях, единого мнения у законодателей, ученых, судей и других практиков нет. А концептуальная идея разделить материальное и процессуальное право в этой сфере, видимо, не вызовет энтузиазма в президентской администрации. Впрочем, провозглашенный карт-бланш на выработку реформаторских решений породил не только идею, но и предложения привязать штрафы к размеру зарплаты, отладить институт уведомления фигурантов административных дел, внедрить досудебные процедуры и ввести новый институт – "уголовный проступок".
– КоАП по своему размеру [стал] такой же, как Гражданский кодекс. Если в первом созыве [Госдумы] в КоАП было внесено пять поправок, то только с начала работы шестого созыва их более четырехсот, – такими словами открыл вчера круглый стол в Госдуме на тему законодательства об административных правонарушениях первый зампред думского комитета по госстроительству эсер Александр Агеев. Его данные несколько отличаются от статистики начальника Государственно-правового управления президента Ларисы Брычевой. По ее словам, Госдума нынешнего созыва корректировала КоАП 164 раза. Видимо, информация Агеева учитывает отклоненные и еще находящиея в работе предложения о корректировке кодекса. Но остроты проблемы порядок цифр не меняет. "Так, конечно, продолжаться не может. Нужно ли нам с вами проводить косметический ремонт или должно быть капитальное реформирование, вплоть до внесения в Госдуму нового кодекса?" – вопрошал в качестве затравки для дискуссии Агеев.
Наказательный уклон в КоАП
Лидер ЛДПР Владимир Жириновский тоже недоволен регулярным переписыванием КоАП. Правда, по его мнению, это "свидетельствует о том, что предыдущий текст был несовершенен". И он считает, что кодекс "быстрее нужно довести до зрелого варианта". Есть у руководителя думской фракции ЛДПР и свое видение, как это можно сделать: перенести в него максимум нарушений, предусматривающих уголовное наказание. "Желание наказать всех и за все – ничего хорошего. У нас практически ничего нельзя делать – ты обязательно что-то нарушишь, – рассуждал он с трибуны. – Не надо ставить задачу задушить, задавить. Мы злим людей, потом они выйдут на площадь, будут появляться "майданы" и "Болотная". Кроме того, по мнению Жириновского, надо назначать штрафы в соответствии с материальным положением гражданина, "увязать их с зарплатой".
"Нужно постараться сократить количество запретов и нарушений", – согласился с лидером ЛДПР профессор Лев Попов, автор комментариев к действующему КоАП и кодексу 1984 года. А завкафедрой административного права и процесса юрфака Российской академии народного хозяйства и госслужбы (РАНХиГС) Виталий Юсупов заметил, что штрафы для юрлиц в России такие, что порой легче закрыть фирму. "Это непомерное воздействие приводит к экономическим помехам в развитии государства", – ставил он диагноз. "Наш законодатель, мне кажется, не понимает, что любое увеличение наказательных норм не приведет к уменьшению общего количества правонарушений", – подтвердил его слова профессор Московского государственного юридического университета Сергей Старостин.
Главный научный сотрудник ВНИИ МВД д.ю.н. Анатолий Шергин тоже видит в современной административной политике в России "сугубо наказательный характер", в которой цель – предупредить нарушения "практически не просматривается". А в первом КоАП РСФСР была статья, которая "предписывала всем органам власти разрабатывать и осуществлять меры по предупреждению правонарушений", напомнил он. В новых кодексах эту норму "не продублировали, а зря", считает Шергин.
Презумпция невиновности и справедливость ответственности
Строгость законов в России часто компенсируется их неисполнением – мысль не новая, а главный судебный пристав страны Артур Парфенчиков подтвердил ее статистикой, недавно озвученной на совещании судей общей юрисдикции: в 2013 году только 16 % от административных штрафов значатся как исполненные. Добровольная система уплаты штрафов не работает, сделал вывод руководитель ФССП и нашел объяснение такому положению вещей вне особенностей национального характера. По его мнению, проблема кроется в том, что люди просто часто не знают о взысканиях, так как в сфере административных процедур не урегулированы вопросы уведомления. А органы, накладывающие взыскания, ничего не знают о тех, кто подвергается санкциям. "У нас есть случаи, когда к обязательным работам приговаривается умерший человек, – привел пример глава ФССП, – а мы узнаем об этом на стадии исполнения решения". Он попросил "проработать этот вопрос", чтобы получить "четкую и понятную процедуру" извещения фигурантов административных дел.
С конкретными предложениями выступали и арбитражные судьи, которых на мероприятие пришло около двух десятков. Судья Высшего арбитражного суда Анатолий Березий, продолжая тему неуплаты штрафов, отмечал, что "система работает вхолостую". "Мы даже не пополняем бюджет", – говорил он. Выход Березий видит во внедрении обязательных досудебных процедур, которые, по его словам, "жизненно необходимы". "Известный ранее в области гражданско-правовых отношений обязательный претензионный порядок гасил 50–60 % споров до судов. Мы его похоронили в начале 90-х", – напомнил он.
Его коллега из Второго арбитражного апелляционного суда Павел Кононов настаивал, что в КоАП "нужно в обязательном порядке закрепить" такие принципы, как презумпция невиновности, персонализация ответственности, справедливость административной ответственности. Кроме того, говорил он, в кодексе не хватает нормы о том, что все неустранимые сомнения, неясности, противоречия должны толковаться в пользу лица, привлекаемого к ответственности. "Необходимо обозначить в качестве специального субъекта административной ответственности индивидуальных предпринимателей", – считает также Кононов. Сегодня их наказывают то как юрлиц, то как должностных лиц, напомнил он.
Нужен новый Кодекс, а лучше – два
Никто из присутствовавших, похоже, не сомневался в необходимости переделки действующего КоАПа. Разнилась только степень смелости реформаторского порыва в их предложениях. Юсупов из РАНХиГС предлагал "решить вопрос" о создании двух разных кодексов, регулирующих материальные (Административный или Кодекс об административной ответственности) и процессуальные отношения (Административно-процессуальный). За это ратовал и главный научный сотрудник ВНИИ МВД Шергин. По его словам, вариант смешанной кодификации материальных и процессуальных норм в действующем кодексе не представляется удачным нормативным решением. "В данном плане мы отстаем от уголовного и гражданского законодательства. Мы отстаем от наших партнеров из других государств, которые провели уже раздельную кодификацию", – рассказывал он.
Профессор Попов соглашался с тем, что "нам очень нужен процессуальный кодекс". Дьявол кроется в деталях, рассуждал он, в мелочах коррупционеры могут "спрятаться". Потому для обеспечения законности и защиты прав граждан важны процессуальные вопросы, которые должны быть урегулированы самостоятельным кодексом.
Но, скорее всего, этой идее не суждено в обозримой перспективе воплотиться в жизнь. По крайней мере у представителя единственной структуры в стране, реально задающей вектор законодательной инициативы, она энтузиазма не вызвала. "Разрывать материальные нормы и процесссуальные пока преждевременно, – полагал главный советник ГПУ администрации президента Анатолий Кирин. – Мы завязнем со срединным блоком кодекса, а именно в субъектах административной юрисдикции, потому что они содержат элементы и материальных, и процессуальных норм".
Кирин, напротив, призывал углубиться в теорию. "У нас еще не проработана теория административного деликтного права", – говорил он и настаивал, что без решения теоретических вопросов "мы будем сотрясать воздух и не сделаем кодекс не [только] идеальным, а хотя бы работающим и стабильным". С ним соглашался Юрий Соловей, ректор Омской юридической академии. По его мнению, "нет практической необходимости в том, чтобы принимать отдельный кодифицированный, посвященный тематике производству по делам кодекс об административных правонарушениях".
Соловей также рассказал о том, каким должен, по его мнению, быть новый кодекс об административных нарушениях. "Целесообразно тщательно прописать составы смежных преступлений и административных правонарушений. В полной мере реализовать в новом кодексе идею административной преюдиции и ввести категорию уголовный проступок, [к которым] можно было бы отнести административные правонарушения, ныне рассматриваемые судьями", – считает Соловей. Заодно он предложил сделать новый кодекс "единственным актом, регулирующим все вопросы административной ответственности" и лишить регионы возможности принимать свои законы. "Лучше дать им денег вместо этого права", – заметил он.
– Не будет ли это противоречить ст. 72 Конституции, по которой административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Федерации и субъектов? – удивился парламентарий-эсер Агеев.
– Здесь никакого противоречия не будет. По ст. 55 Конституции права гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, а введение административной ответственности – это обязательное ограничение прав и свобод человека и гражданина, – парировал Соловей.
Насколько такое объяснение удовлетворило зампреда думского комитета по госстроительству, судить было сложно, но, в конце концов, в начале круглого стола он сам заявил о карт-бланше на выработку реформаторских решений. В общей сложности о проблемах современного КоАПа и необходимости изменения законодательства об административных правонарушениях вчера в Госдуме размышляли около четырех часов, а в конце решили продолжить дискуссию в будущем. Может, это и правильно. Говорил же профессор Попов, что для того, "чтобы законы действовали долго, их нужно тщательно разрабатывать".
