Доклад Института права и публичной политики (Минюст внес его в список иноагентов).
Российское законодательство по ряду причин ограничивает доступ к множеству видов информации, к которым, например, относятся десятки охраняемых законом тайн (государственная и коммерческая тайны, тайна следствия и т. д.). Существует и такая категория информации с ограниченным доступом, как «служебная информация ограниченного распространения» (информация с пометкой «Для служебного пользования»).
Не государственная тайна, а служебный секрет
Конституция России указывает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом (ч. 3 ст. 55) и прямо запрещает применять неопубликованные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (ч. 3 ст. 15). Но порядок обращения со служебной информацией ограниченного распространения регулирует правительство. Федерального закона нет. Документы с пометкой «Для служебного пользования» не публикуются, но на практике, несмотря на прямой конституционный запрет, регулируют большое количество вопросов, влияющих на права, свободы и обязанности граждан и порядок их реализации. Иногда власти даже путают пометку «Для служебного пользования», называя ее «грифом», с государственной тайной и грифами «Особой важности», «Совершенно секретно» и «Секретно».
Но правительственное положение прямо указывает, что служебная информация ограниченного распространения не секретная (п. 1.2 положения). Получается, что это те сведения, которые государство не хочет делать доступными для общества, но в силу разных причин не может отнести к гостайне в соответствии с законом «О государственной тайне».
П. 1.3 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения запрещает относить к служебной информации ограниченного распространения, в частности, акты законодательства, устанавливающие правовой статус государственных органов, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации. Но на практике эти ограничения далеко не всегда соблюдаются.
К служебной информации ограниченного использования нельзя относить акты, которые устанавливают права и обязанности. Но на практике это часто нарушают.
А основанием отнесения информации к категории служебной информации ограниченного распространения является субъективная оценка «служебной необходимости» (п. 1.2 Положения), что создает почву для произвольных правоприменительных решений и ставит реализацию права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов в зависимость от усмотрения должностного лица. Иногда непонятно, по каким причинам акт «засекретили». Более того, ведомства зачастую мотивируют свои требования или оправдывают запреты, ссылаясь на ведомственные акты, которые не опубликованы.
Попытки обжалования
Предпринималось несколько попыток обжаловать Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения. Основные усилия предпринял адвокат Иван Павлов (дела ВС № ГКПИ05-1426 2005 года, № ГКПИ06-1417 2007 года, Определение Конституционного суда от 11.07.2006 № 269-О). Суды встали на сторону государства.
В судебной практике встречаются дела об оспаривании проставления пометки «Для служебного пользования» на конкретных документах, но они редко увенчиваются успехом (примеры: дела № АКПИ14-1334, № АКПИ12-543). В числе причин — подход судов, которые ограничиваются формальной и поверхностной оценкой наличия у органа полномочия на принятие такого акта и отнесение информации к категории служебной.
В частности, в деле № АКПИ12-543 заявители оспаривали то, что проведение полного обыска осужденных, в том числе обследование естественных полостей тела, проводится на основании неопубликованного ведомственного нормативного правового акта. В деле Верховный суд согласился, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Но ВС сослался на ч. 7 ст. 82 Уголовно-исполнительного кодекса, которая наделяет Минюст России правом определять порядок производства обысков и досмотров и Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения, которое дает Минюсту право относить информацию к разряду ограниченного распространения. Этих оснований, по мнению Верховного суда, достаточно, чтобы, не оценивая соблюдения конституционного запрета, применять неопубликованные акты, регулирующие права человека (ч. 3 ст. 15), соблюдение конституционного права человека на личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22), а также соблюдение ч. 3 ст. 55 Конституции.
Тенденция к закрытости
В отсутствие централизованного регулирования в последнее время случился «бум» служебных тайн, что свидетельствует о растущей тенденции на закрытость государства от общества. Изменения законодательства и правоприменительная практика демонстрируют, что государство стремится установить такое регулирование, чтобы граждане могли получать только ту информацию, доступ к которой прямо предусмотрен законом. Относительно недавними нововведениями стали «профессиональная тайна» от ФСБ и «служебная тайна в области обороны» от Минобороны. Это создает своего рода занавес, еще больше закрывающий деятельность ФСБ от общества, а суды общей юрисдикции в подавляющем большинстве случаев отказываются давать оценку целесообразности принятых ФСБ решений.
При детальном изучении перечня ФСБ можно прийти к выводу, что в него включена та информация, которая может скорее скомпрометировать правоохранительные и военные органы, чем быть использована против безопасности России. Например, «сведения о соблюдении законности и морально-психологическом климате в войсках» (п. 14), «сведения о подготовке, заключении, содержании, выполнении, прекращении или приостановлении действия международных договоров и соглашений» (п. 18), «сведения о ходе и результатах рассмотрения сообщений о преступлениях и предварительного расследования, которые производятся следователями органов Федеральной службы безопасности и военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации» (п. 22), «о проблемах, в том числе финансово-экономических, сдерживающих развитие государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» в одной или нескольких областях деятельности» (п. 37).
Ограничение прав адвокатов и не только
У МВД и Минюста также имеется значительное количество актов с пометкой «Для служебного пользования». Зачастую сотрудники органов мотивируют правомерность своих действий в отношении адвокатов и защитников положениями неопубликованных актов. Проблема состоит еще и в том, что адвокаты и защитники в уязвимой ситуации, поскольку если они не подчинятся требованиям сотрудников (даже очевидно незаконным), то не смогут «здесь и сейчас» получить допуск к подзащитному.
В качестве примера можно привести недопуск адвокатов в отделения полиции с техническими средствами фиксации, например мобильными телефонами или планшетами, — это масштабная проблема в некоторых регионах. Запрет проносить телефоны означает в том числе невозможность фиксировать ход процессуальных действий и нарушения прав доверителей, делать копии материалов дел и, следовательно, эффективно осуществлять функции защитника. Это в целом отражает тренд на закрытость мест принудительного содержания: в мае 2021 года был принят закон, запрещающий пронос телефонов в колонии.
Запрет проносить телефоны отражает тренд на закрытость мест принудительного содержания.
В целом примеров ограничения прав граждан на том основании, что информация якобы отнесена к категории служебной информации ограниченного распространения, бесчисленное множество, например:
- ограничение на выезд за границу для сотрудников МВД на основании документа с пометкой «Для служебного пользования»;
- арест активиста за видеосъемку автостоянки у здания межмуниципального отдела полиции, которая была запрещена на основании неопубликованной инструкции с пометкой «Для служебного пользования»;
- ограничение доступа к командировочным расходам чиновникам в Чите — на смету поездки поставили пометку «Для служебного пользования».
Европейский суд несколько раз высказывался в делах против России по поводу актов с пометкой «Для служебного пользования». Например, в пилотном постановлении по делу Томов и другие против России 2019 года (об условиях транспортировки заключенных) ЕСПЧ указал среди прочего: «Инструкция по перевозкам, которая является основным документом, устанавливающим основные требования к организации перевозок, была отнесена к категории «только для служебного пользования» и как таковая была недоступна для заключенных, заявляющих о нарушении своих прав. Суды, рассматривающие иск г-на Ракова, не рассмотрели этот аспект его представления в апелляционной инстанции».
- Органы власти широко интерпретируют понятие «служебная необходимость» и допускают произвольные правоприменительные решения.
- К служебной информации ограниченного распространения относят акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти и подведомственных организаций, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации, сведения об исполнении бюджета и расходовании государственных ресурсов и иные категории информации, что запрещено п. 1.3 Положения о порядке обращения со служебной информацией.
- Права человека и гражданина ограничиваются не на основании федерального закона, а на основании неопубликованных ведомственных нормативных правовых актов.
- Неопубликованные акты затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина.
- Совмещение в рамках института служебной информации ограниченного распространения нормотворческих, исполнительных и контрольных полномочий в руках исполнительной власти вопреки принципу разделения властей.
- Неопределенность положений действующего законодательства, свободно допускающая безосновательное расширительное толкование полномочий органов власти.
- Низкая эффективность судебного нормоконтроля, привязанного к запрету проверять целесообразность действий органов власти.
- Неопределенность формулировки «целесообразность», позволяющая судам уходить от решения сложных и неудобных вопросов в пользу сохранения силы оспариваемого решения и/или акта.