С одной стороны, в рамках такого договора (по сравнению с иными видами договоров КРТ) частные субъекты — девелоперы и другие заинтересованные лица — в наибольшей степени вправе реализовать свободу волеизъявления, равенство сторон, применить диспозитивность регулирования, то есть гражданско-правовые механизмы, столь привлекательные в градостроительной сфере.
Например, правообладатели земельных участков свободны в принятии решения о вступлении в договор КРТ. Помимо предусмотренных законом существенных условий договора, они вправе определять иные его условия, вносить изменения в заключенное соглашение правообладателей, в том числе расширяя перечень субъектов, выступающих на стороне частного контрагента, а также выходить из уже заключенного соглашения или договора, а еще вправе получать в пользование смежные земельные участки, находящиеся в публичной собственности, и таким образом перераспределять объемы строительства.
С другой стороны, в этом, казалось бы, наиболее «гражданско-правовом» виде регулирования КРТ закреплен ряд императивных начал, которые не вправе преодолеть своим волеизъявлением частные контрагенты.
КРТ по инициативе правообладателей подразумевает последовательное прохождение процедур:
- установление уполномоченным субъектом границ КРТ в градостроительной документации;
- заключение соглашения между правообладателями земельных участков о разграничении обязанностей;
- договор КРТ;
- разработка и утверждение документации по планировке территории.
Именно такой императивный порядок действий поддерживается и судебной практикой (постановление 13-го ААС по делу № А56-62387/2021).
Первоначальным шагом, определяющим возможность осуществления КРТ на той или иной территории, является установление ее потенциальных границ — специальной зоны. Обязанность публично-правового образования по изменению градостроительной документации непосредственно связана с выполнением муниципальными органами властно-распорядительных функций, императивна (не имеет гражданско-правовой природы) и вытекает из публично-правовых отношений по реализации полномочий в части формирования комфортной среды проживания населения через реализацию возложенной на них задачи обеспечения баланса частных и публичных интересов (ст. 8 ГрК).
При этом согласно п. 28 Постановления Пленума Верховного суда от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, в том числе в сфере градостроительства, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Аналогичный подход уже проявился в сравнительно немногочисленной, но уже существующей судебной практике. Суды отказывают в удовлетворении требований правообладателей земельных участков о понуждении публичных органов к внесению изменений в Правила землепользования и застройки в части установления границ КРТ (определение Верховного суда по делу № А40-101800/2021).
Достаточно неоправданным представляется установленный законодателем закрытый перечень титулов на земельные участки, при наличии которых правообладатели имеют возможность реализовать КРТ: право собственности, безвозмездного пользования или аренда. Сегодня, несмотря на нормативно установленную обязанность по переоформлению, достаточно большое количество правообладателей земельных участков сохраняют за собой право постоянного (бессрочного) пользования, перешедшего к ним в связи с приобретением в собственность объектов недвижимости. Действующее градостроительное законодательство допускает возможность строительства на земельных участках, находящихся на указанном праве (ст. 51 ГрК не устанавливает каких-либо ограничений в части предоставления правоустанавливающих документов на землю).
Более того, принятые меры поддержки в рамках антисанкционного законодательства допускают получение разрешения на строительство на двух и более земельных участках, если они принадлежат правообладателю, в том числе на праве постоянного (бессрочного) пользования (Постановление Правительства РФ от 06.04.2022 № 603). Представляется, что такой механизм строительства наиболее применим и актуален именно для проектов КРТ.
Аналогичным образом видится неоправданным лишение возможности участия в договоре КРТ обладателей сервитута и фактических пользователей земельных участков, находящихся в публичной собственности, — собственников объектов недвижимости, поскольку размещение земельных участков в границах элемента планировочной структуры может существенным образом затруднить разработку документации по планировке территории, нарушить архитектурно-градостроительную концепцию проекта, создать дополнительные технические сложности при его реализации и снизить его экономическую привлекательность.
Также хотелось бы обратить внимание на необоснованное лишение правообладателей земельных участков, реализующих данный вид КРТ, возможности изменения в специальном льготном порядке градостроительной документации, что нарушает принцип равенства субъектов (по сравнению с участниками иных видов КРТ). При этом каких-либо объективных причин для указанного ограничения прав лиц, стремящихся развивать территорию по собственной инициативе, не наблюдается.