С 2017 года градостроительный план земельного участка (ГПЗУ) утратил свою ценность с точки зрения вхождения в структуру градостроительной документации, поскольку был законодательно исключен из видов документации по планировке территории (Федеральный закон от 03.07.2016 № 373-ФЗ). Де-юре, как документ информационного характера, ГПЗУ самостоятельно не определяет правовой режим земельного участка, а только включает его характеристики, градостроительный потенциал, чтобы обладатель плана на основе имеющихся данных мог анализировать возможность строительства объекта и его параметры.
Согласно нормам градостроительного законодательства, ГПЗУ имеет срок действия — три года, то есть позиционируется, что в течение указанного времени сведения, содержащиеся в нем, актуальны и действительны и могут применяться для выдачи разрешения на строительство. Указанный срок необходим застройщику, поскольку «нулевой» цикл строительства (период с момента выдачи ГПЗУ до момента выдачи разрешения на строительство) очень длительный: в него входит получение ТУ, разработка проектной документации, прохождение экспертизы.
При этом в качестве основания для отказа в выдаче разрешения на строительство законодатель называет несоответствие разработанной проектной документации требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ (ст. 51 ГрК).
| Таким образом, сам законодатель закрепляет определенную временную стабильность при использовании информационных данных для выдачи разрешения на строительство, которая может быть нивелирована исключительно ограничениями, установленными земельным или иным законодательством РФ. |
Судебная практика
Что же на самом деле происходит на практике? Так ли стабильны информационные данные, содержащиеся в ГПЗУ? Вправе ли девелопер и иные субъекты строительных отношений основывать на них свою деятельность?
Обращает на себя внимание одно из последних дел, рассмотренное Верховным cудом в апреле (определение ВС от 17 апреля 2025 года № 308-ЭС24-20719 по делу № А32-532-2/2023). Так, согласно фабуле, общество владело публичным земельным участком на праве аренды для строительства многоквартирного жилого дома. Практически сразу после заключения договора уполномоченный орган выдал застройщику ГПЗУ, допускающий многоквартирную жилую застройку.
Два года спустя девелопер обратился за предоставлением разрешения на строительство, осуществив проектирование и подготовку документов на основании данных, содержащихся в ГПЗУ. Однако получил отказ, поскольку в «Правила землепользования и застройки муниципального образования» внесли изменения, запретив строительство объектов жилого назначения, за исключением строительства индивидуальных жилых домов либо строительства в рамках реализации комплексного развития территории. Также уполномоченный орган указал на расхождение с функциональной зоной генерального плана города, согласно которой земельный участок оказался в зоне малоэтажной жилой застройки.
Три судебные инстанции, рассматривая заявление об оспаривании действий публичного органа, встали на сторону застройщика, сославшись на сведения из ГПЗУ, который не содержал данных о необходимости принятия решения о КРТ при строительстве объектов жилого назначения.
| Суды указали: «На застройщика не может быть возложена обязанность соблюдать положения муниципального правового акта, принятого через два года после получения информации о градостроительных регламентах и ограничениях, которые необходимо соблюдать при проектировании». |
Выводы Верховного суда
Однако ВС посчитал судебные акты нижестоящих инстанций не соответствующими нормам действующего законодательства и отменил их, указав следующее.
- Во-первых, ГПЗУ не предоставляет безусловную возможность строительства и не накладывает мораторий на изменение градостроительной документации.
Застройщик, который хочет построить объект, обязан соблюдать действующие требования градостроительного законодательства, государственные стандарты в области проектирования и строительства, строительные нормы и правила, в том числе правила застройки города. - Во-вторых, изменение градостроительной документации — дискреция уполномоченных органов, подобные решения должны принимать с учетом баланса частных и публичных интересов.
Выдача разрешения на строительство в защиту экономических интересов застройщика, если одновременно нет надлежащего обеспечения объектами социальной и инженерной инфраструктуры, повлечет нарушение публичных интересов неопределенного круга лиц. - В-третьих, застройщик — профессиональный участник рынка недвижимости.
Действуя разумно и предусмотрительно при планировании и реализации своих строительных проектов, он должен был учитывать изменения правил осуществления строительства. - В-четвертых, действующее законодательство предусматривает механизм возмещения убытков, причиненных правомерными действиями органов публичной власти.
Размышления о судебном
Казалось бы, все социально идеально. Но только в чем же виноват застройщик? Либо же это новое веяние судебной практики, закрепляющее неограниченный срок действия ГПЗУ и необходимость анализа градостроительного регулирования в ежедневном режиме при реализации строительного проекта, в том числе на стадии проектирования?
| Фактически суд сказал: застройщик должен ежедневно вести себя бдительно, отслеживая все нормативные изменения. |
Кроме того, застройщик должен быть социально ответственным: «Строительство не может вестись без учета перспектив последующего проживания граждан, нуждаемости их в определенных социальных объектах и разработанных муниципалитетом нормативах, направленных на обеспечение благоприятных условий проживания, гарантированных ст. 42 Конституции».
...И при этом застройщик должен понимать, что если какие-либо публичные нужды, находящиеся в приоритете, изменятся, у него всегда есть право на возмещение понесенных расходов.
И что же дальше?
Тезисы верные, но как же преодолеть эту нестабильность в строительстве, любой этап которого требует значительных временных сроков и существенных финансовых вложений?
Не обращая внимание на многие вопросы теоретического характера:
- на что распространяется трехлетний срок;
- вправе ли муниципалитет в «Правилах землепользования и застройки» либо в ином муниципальном акте устанавливать дополнительные ограничения, в том числе в части осуществления строительства только в рамках проектов КРТ;
- необходимо ли их рассматривать как ограничения в понимании ст. 51 ГрК и считать основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство и подобное;
и не оценивая перспективы судебного обжалования подобных нормативных актов, хотелось бы отметить следующее.
➦ Во-первых, необходимо обобщить судебную практику по ключевым вопросам регулирования правоотношений в строительстве с участием публичного субъекта.
Сегодня государство уделяет существенную роль оптимизации законодательства в части сокращения инвестиционно-строительного цикла. Но очень важно учитывать, как судебная практика учитывает эти законодательные нововведения и уже сложившие правоотношения. В части стабильности свелений ГПЗУ также должны быть даны руководящие судебные позиции.
➦ Во-вторых, необходимо распространить механизм стабилизационной оговорки на все правоотношения в строительстве с участием публичного субъекта. Иными словами, нужно предоставить девелоперу правовую возможность не применять в период реализации проекта акты изменяющегося законодательства, ухудшающие условия реализации проекта. Правила игры должны быть прозрачны и понятны для всех субъектов правоотношений еще на старте.
➦ В-третьих, необходимо сохранить стабилизационную функцию ГПЗУ. Иначе, учитывая длительность «нулевого цикла» и большое количество процедур, невозможно проводить мониторинг законодательства и давать оценку производимым действиям на соответствие его изменениям ежедневно.
| Имеющиеся сегодня подходы судебной практики не только разрушают стабильные доверительные отношения между девелоперами и органами публичной власти, но и усиливают риски в таких отношениях, подчеркивая властно-субординационный характер. |
