В России постоянно умножается количество новых законодательных актов. Большинство из них вносят поправки в уже существующие и действующие законы и кодексы. Так законодатель изменяет правовое поле, тем самым часто затрудняя действие субъектов правоотношений.
Чем объяснить такое активное законотворчество? Вероятно, мы считаем, что мало законов в какой-либо области — это показатель плохой системы, что любые правовые лакуны и коллизии можно разрешить только путем создания новых законов. Может быть, такой подход является следствием узкопозитивисткого сознания, унаследованного с советского времени. Словом, зарегулированность — это лучше, чем неурегулированность. Но так ли это?
Количество изменений, внесенных в кодексы РФ, неприятно впечатляет
За одно десятилетие было введено три редакции АПК РФ (1992, 1995, 2002 гг.). За последние восемь лет в последнюю редакцию АПК 2002 года были внесены 130 поправок с помощью 13 федеральных законов.
ГПК РФ с 2002 г ода до настоящего времени 27 раз редактировался.
В УПК РФ, который пришел на смену советскому УПК лишь в 2002 году, новыми 60 федеральными законами были внесены более 600 поправок.
УК РФ, который был принят в 1996 году, 80 раз подвергался корректировкам, общее их количество достигает 1200 и даже чуть больше.
В Кодекс об административных нарушений (КоАП) 130 раз вносились изменения. Иногда в день одновременно два ФЗ вносили поправки в Кодекс.
Менялось не только законодательство, но и арбитражная система в целом, а также основы уголовного процесса
Изменения арбитражной системы выражались в том, чтобы были введены арбитражные апелляционные суды, приняты главы 27.1 (дела о присуждении компенсации за нарушения разумного срока), 28.1 (корпоративные иски) и 28.2 (групповые иски).
Коррективы в области уголовного процесса внесла гл.40.1 УПК РФ. Она ввела досудебное соглашение о сотрудничестве.
Естественно, эти факторы в совокупности с постоянными изменениями законодательства, негативно влияют как на устойчивость гражданского оборота, так и на саму судебную систему.
Госдума принимает сотни новых законов в год. Помогает ли это реформировать судебную систему?
По данным сайта Госдумы, за 2009 год в России начали действовать 385 федеральных законов и 9 ФКЗ.
В январе 2010 года Госдума одобрила 12 законопроектов, из которых в этом же месяце Президентом было подписано всего 2 федеральных закона и 1 ФКЗ. По данным ИПП "Гарант", в феврале было принято 16 федеральных законов, в марте — 22 федеральных закона и 1 ФКЗ, в апреле — 31, в мае — 43.
Получается, что за первые 5 месяцев 2010 года в России появились 116 новых ФЗ и ФКЗ и это, не считая Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Письма ЦБ РФ, Решения Министерств и многочисленные законы, которые принимаются на уровне субъектов РФ.
Если обратиться к истории, то мы заметим интересную тенденцию: пик законодательной активности пришелся на время действия четвертого Созыва Государственной Думы (2004-2007 гг.). За три года она приняла 1076 законодательных актов, из которых 25 ФКЗ.
Депутаты третьего Созыва (2000-2003) были менее активны и приняли 756 ФЗ и 18 ФКЗ, в схожем темпе работали депутаты второго Созыва (1996-1999), принявшие 736 ФЗ и 5 ФКЗ. За период функционирования четвертого созыва Государственной Думы (2004-2007) 75 раз подвергался изменению Кодекс об административных нарушениях (КоАП), БК изменялся 23 раза. За эти три года только во вторую часть НК РФ 96 раз вносились изменения.
Подобное хаотичное изменение налогового законодательства негативно сказывается на субъектах предпринимательской деятельности и на притоке инвестиций из-за границы.
Не удивительно, что реформирование судебной системы в России проходило в разнонаправленном векторе.
Три этапа судебной реформы. Как концепция выхолащивалась и свелась к вопросам о финансах и статусе судей
Первый этап - 1991-1993 годы. В начале появилась Концепция судебной реформы. В 1990-1991 годах над ней работали ученые, адвокаты, судьи, депутаты (Б.А. Золотухин, С.Е. Вицин, И..Михайловская, Т.Г. Морщакова, И.Л. Петрухин, В.М. Савитский, С.А.Пашин). Важно, что реформа не была инициирована "сверху".
Правда, позднее был создан Совет по судебной реформе при Президенте РФ во главе с С.Е. Вициным. Началась разработка проекта нового УПК (совместно с Институтом государства и права РАН и НИИ Прокуратуры РФ), чуть позже была создана рабочая группа при Министерстве Юстиции РФ по подготовке проекта ГПК РФ во главе с С.Б. Рамазином. Но вскоре, ситуация изменилась.
После выборов в Госдуму в 1993 году сменилось руководство по законодательству. Постепенно инициатива перешла к руководству высших судов и судейского сообщества. Но теперь после принятия Закона о статусе судей, их требования сосредоточились в основном на вопросах финансирования и полного выхода судов из-под опеки Министерства Юстиции.
Отсутствие сильных внешних центров, которые бы подталкивали реформу, сказалось на том, что главными вопросами для руководства судебной системы оставались вопросы о финансах и создании собственных управляющих структур. Параллельно стали вводиться законодательные ограничения статуса судей.
Второй этап (1994-1999 годы) проводился усилиями руководства судов. Главная цель состояла в отстаивании экономической независимости судебной власти путем создания Судебного Департамента при Верховном Суде и отделения от Министерства Юстиции России.
Третий этап (2001-2004 годы) реформ в России был инициирован В. Путиным. Он хотел усилить подотчетность судов путем введения дисциплинарного наказания для судей и упрощения процедуры снятия иммунитета от уголовного преследования, привлечения судей к уголовной ответственности.
За это время в законодательство, касающееся судебной системы, были внесены более 130 поправок.
Если в Конституцию часто вносятся поправки, значит ее не уважают и не чтят
Нестабильность законодательства это прямой результат правового нигилизма — чем меньше мы уважаем законы, тем чаще мы их корректируем.
Пример с самым главным законом России — с Конституцией — показателен. С момента всеобщего принятия Конституции на референдуме 12 декабря 1993 г., в нее было внесено 14 поправок, одна из которых лишила народ права избирать глав субъектов РФ, что противоречит духу федерального государства.
Для сравнения: Конституция США, которая была провозглашена Конституционным Конвентом 17 сентября 1987 г., имеет всего 27 поправок. При этом самые важные поправки — первые десять (Билль о правах) — были ратифицированы одновременно с самой Конституцией.
Уважение к источнику возникает тогда, когда в нем заложен принцип устойчивости и противостояние конъектуре и веянием времени. Иначе мы наблюдаем пренебрежение содержанием.
Много законов и изменений в них — тормоз для развития экономики и независимости суда
Избыточная нормативность и постоянные изменения законодательства препятствуют развитию экономической и политической конкуренции.
Повышается общая инертность сознания, так как в условиях патерналистского государства здоровая инициатива людей не находит себе места, что препятствует развитию гражданского общества. Также это влияет на свободу судейского усмотрения и независимость суда.
Автор: Денис Примаков, исследователь Института проблем правоприменения при Европейском Университете в Санкт-Петербурге
