Комитет гражданских инициатив, возглавляемый экс-министром финансов Алексеем Кудриным, предлагает вновь реформировать полицию. О переименовании обратно в милицию в концепции речи не идет, зато полицию предлагают децентрализовать: создать независимые друг от друга федеральную, региональную и муниципальную, более того, ликвидировать само МВД, ФСКН и Следственный комитет РФ. Разработчики концепции настаивают на расширении идеи экс-президента Дмитрия Медведева об избавлении силовиков от непрофильных функций. Они не должны выдавать водительские права и лицензии детективов, считают ученые.
Реформировать полицию, заменившую милицию в 2011 году, предложил Комитет гражданских инициатив совместно с Институтом проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге и фондом ИНДЕМ. Они разработали "концепцию комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ". По ней МВД, недавно "отпочковавшийся" от прокуратуры Следственный комитет и ФСКН должны исчезнуть как самостоятельные ведомства. На смену нынешней централизованной правоохранительной системе должна прийти полиция трех уровней: муниципальная, региональная и федеральная, полномочия которых не будут пересекаться.
Муниципальная полиция сможет работать только на районном или межрайонном уровне, отвечать за поддержание общественного порядка, регистрировать заявления граждан и передавать их по подведомственности коллегам из региональной или федеральной полиции. К ней должны относиться патрульные службы, участковые, дежурные части. Подотчетны "муниципалы" будут главе муниципалитета, а их глава будет назначаться органом местного самоуправления. Полномочий у региональной полиции на порядок больше: она займется борьбой с нетяжкими и средней тяжести преступлениями, обеспечением порядка на крупных мероприятиях, передадут ей и работу нынешней ГИБДД. Создавать ее комитет гражданских инициатив предлагает на базе отделов и управлений МВД, оперативных служб полиции, дознавателей и следователей МВД и сотрудников ФСКН. Отчитываться "регионалы" будут перед губернатором и местным законодательным собранием. Перед президентом России должна отчитываться федеральная полиция, созданная на базе Следственного комитета и оперативных служб. Она будет отвечать за расследование тяжких и особо тяжких преступлений, либо совершенных на межрегиональном или международном уровне, выявление коррупции в других силовых органах. В каждом районе будут отделения муниципальной, региональной и федеральной полиции.
Расследовать коррупционные преступления силовиков будет специализированный орган — Федеральная служба по расследованию должностных преступлений, руководитель — назначаться парламентом. Она, по задумке авторов концепции, должна самостоятельно вести оперативную работу, следствие и даже поддерживать гособвинение в суде. "Если в расследование попали сотрудники прокуратуры, как недавно было в Москве с казино, то довести дело до суда очень трудно, потому что прокуратура должна подписывать дело в суд – она не подписывает", — объяснял на заседании научный руководитель Института проблем правоприменения, профессор социологии права Вадим Волков, представлявший документ.
Он тщательно описывал пороки зацентрализованной правоохранительной системы, которая "работает через самый-самый верх, но горизонтально не работает". Участковые не подотчетны населению, рассказывал Волков о сегодняшних реалиях на примере бунта жителей в Западном Бирюлево, у них нет стимулов реагировать на жалобы граждан, до тех пор пока те не выйдут и не устроят погром, это услышит министр и даст команду — тогда все построятся и отчитаются. "Участковые тратят половину времени, чтобы рисовать показатели", — говорил профессор об огромной бумажной работе полицейских.
В то же время правоохранители весьма избирательно относятся к регистрации заявлений о преступлении из-за такого показателя, как раскрываемость ("следствие "палочной системы"), считает Волков. В результате преступления с неочевидным виновным просто не регистрируют, а заявителя отфутболивают. Косвенно об этом свидетельствует и то, что "92% уголовных дел, переданных в суд, имеют признательные показания фигурантов". "Правоохранительные органы работают по самым легким, очевидным делам, чтобы не снижать раскрываемость, соответствовать показателям, которые им спускают многочисленные штабы, занимающиеся контролем, методическими рекомендациями, — рассуждал он. - Сейчас штабных работников (должности подполковников, полковников) практически столько же, сколько людей, которые работают "на земле". По факту получается "некий порочный круг": штабы посылают циркуляры о необходимости роста определенных показателей, низы начинают манипулировать регистрацией преступлений и возбуждением дел.
Рецепт излечения от этой "болезни" классический — отобрать "криминальную статистику" у правоохранителей (с 2012 года этим занимается прокуратура), создав вместо многочисленных штабов Федеральное агентство криминальной статистики, собирающую информацию из полиций всех уровней. Но самое главное, разработчики концепции предлагают отделить тех, кто занимается регистрацией преступлений, от занимающихся их расследованием. Регистрировать заявления граждан, подчеркнул Волков, будет муниципальная полиция, в ведении которой окажутся дежурные части. Получим взрыв преступности (сейчас в России приходится 2100 преступлений на 100 000 населения, в Швеции — 15 000, в Германии — 7400), лопнет и "дутая раскрываемость", снизившись с нынешних 50% до 10-15%. Сами же муниципальные полицейские будут обеспечивать сохранность места преступления и передавать дела по подведомственности, если регионалы и федералы поспорят — точку в вопросе поставит прокуратура.
Настолько скромной функцию муниципальной полиции обрисовали, удивился экс-министр экономики РФ (1992-1993 гг) Андрей Нечаев: "Прямо бюро по регистрации жалоб и заявлений и некоторая имитация в виде хождения в форме и с палкой". И одновременно Нечаев заметил, что, на его взгляд, недостаточно хорошо проработан вопрос координации.
Советнику министра внутренних дел, ответственному секретарю рабочей группы по реформе Владимиру Овчинскому идея трехуровневой полиции не нравилась. Несвязанные между собой три полиции не будут соблюдать права граждан, наоборот, станут подавлять их и сведут на нет. "Говорят о том, что муниципальная полиция будет исполнять пожелания местных сообществ – да, будет, но местных преступных сообществ, которые сеткой накрывают всю нашу любимую родину, — возмутился Овчинский. — И вся муниципальная полиция будет мафиозная. Никаких сомнений у меня в этом нет".
"Вопрос абсолютно правильный, но и одновременно он саморазоблачительный, — заметил глава фонда ИНДЕМ Георгий Сатаров. — Если, как сказал Владимир Семенович [Овчинский], всю территорию России покрывают сплошняком преступные сообщества, то это, извините, диагноз нынешнего состояния полицейской функции в России, диагноз попытке сохранять вертикальное положение в обществе, которое больше в этом не нуждается и которому эта система мешает уже". На этом этапе создания муниципальной полиции, соглашался Сатаров, действительно может возникнуть максимум опасностей и рисков, но бороться с ними предлагается длительной подготовкой (около 15 лет). За это время должны пройти "локальные эксперименты" в отдельных муниципалитетах.
Андрей Нечаев тоже видел "некоторую опасность" в этой идее и говорил о том, что главы муниципальных образований получат "некую личную гвардию", подотчетную себе. "Я не разделяю опасений Овчинского, что криминал приватизирует [муниципальную полицию] — нынешнюю систему не приватизировал – по крайней мере, хуже не будет, — рассуждал он. — Но приватизируют начальники, пойдет ли это на благо дела – у меня вызывает большие сомнения".
Вадим Волков был непреклонен и, намекая на слабость муниципальной полиции, убеждал собравшихся в том, что она не превратится в мафию. "Кущевка возникла из-за централизованного управления: "купили" начальника районного отдела и райпрокурора – и купили всю систему, — рассуждал Волков. — Граждане пишут, а [жалобы] возвращаются на стол прокурора, начальника райотдела – никакой реакции".
Разработчики концепции реформы предлагают "организационное объединение следствия (дознания) и оперативных служб в региональных и федеральных полициях". "Если мы усиливаем такое подразделение, как федеральная полиция, совмещая и следователей, и оперативников, то мы должны сбалансировать эти меры усилением прокурорского надзора", — рассказывал Вадим Волков. Для этого "сильно перегруженную общим надзором" прокуратуру нужно "разгрузить" — отдать профильным ведомствам часть функций, например, Ростехнадзору. Вместо этого, говорил профессор, от прокуратуры требуется усилить надзор за оперативной деятельностью и следствием. "Нужно совместить, чтобы помощник прокурора, надзирающий за следствием, поддерживал и обвинение в суде", — рассуждал Волков. За этим должно последовать и освобождение прокуратуры от ответственности за состояние преступности в районе — тогда она эффективнее начнет контролировать следствие. "Сейчас оба [прокуратура и МВД] заинтересованы в фальсификации", — считает Волков.
Под сомнение такую идею поставила судья Конституционного суда в отставке Тамара Морщакова. "Давно уже следствие работает как оформитель деятельности оперативно-разыскных служб, ничего не добавляя к ней, — считает она. — А оперативно-разыскные службы занимаются провокацией, подбрасыванием наркотиков, патронов, шприцов и все это будет усиливаться". Предложенный "элемент прокурорского надзора" тоже вызвал у нее сомнения. "Мы с вами работали в условиях старых граблей, когда прокурор надзирал за следствием, потом результаты этого следствия представлял в суде как основания своей обвинительной деятельности, — напомнила она собравшимся. — Любая ошибка следствия становится ошибкой самого прокурора. Но он другого не может представить – он не расследует. Поэтому эта идея не срабатывает". По ее словам, внешний контроль должен обеспечиваться судебной системой ("заменить ее не удастся"), но и ее нужно реформировать.
Несмотря на ряд замечаний, Морщакова нашла и рациональные идеи в концепции. Нужно покончить с монополизацией функции расследования преступлений, говорила она и называла опасным "то, что мы получили в виде СКР и планах его будущего расширения" путем включения в его структуру всех следственных органов. Поддерживает она "освобождение всей системы полиции от несвойственных функций и отделение органов регистрирующих преступления, ведущих криминальную статистику, от тех органов, которые занимаются правоохраной".
Особо подчеркивают разработчики концепции, что реформа не потребует дополнительных затрат из бюджета - можно справиться за счет своих ресурсов, путем сокращения раздутого управленческого аппарата и избавления от непрофильных функций. "Три уровня полиции, плюс отдельная служба криминальной статистики делают ненужным всю штабную вертикаль, — убеждал собравшихся Вадим Волков. — Можно безболезненно девять из 10 штабных сотрудником сокращать". Но речь не идет о "механическом сокращении", как во время реформы 2011 года, особо подчеркнул профессор, тогда ликвидировали самые непрестижные вакантные должности "на земле": участковых, оперативников в райотделах. На этот раз они предлагают заняться всерьез избавлением от непрофильных функций, в частности, отдать Минтрансу выдачу водительских прав (у полицейских "будет гораздо больше стимулов раскрывать коррупцию" не у себя, а на стороне), Минюсту — выдачу лицензий на охранную и детективную деятельность. "Нужно вывести за штат управление вневедомственной охраны (125 000 сотрудников) – это коммерческая полиция внутри государственной, и она убыточна, — заметил Волков. - Из него можно сделать отличное частное охранное предприятие с региональными подразделениями". Заодно он упомянул о том, что в концепции предлагается Внутренние войска МВД отдать в Минобороны.
Эти новеллы советник министра МВД Владимир Овчинский не поддерживал. "Когда заявляют о том, что реформирование не потребует новых бюджетных вложений – это неправда, — отрезал он. — Любое реформирование требует колоссальных денег, которых у государства сейчас нет". Заодно он подчеркнул, что идея о передаче войск МВД в Минобороны противоречит "и Конституции, и всем законам". "Нет никакого анализа. Все является фантомом", — завершил он оценку представленного документа. В то же время, по его словам, на этой неделе в МВД будут обсуждать эту концепцию.
