Актуальные темы
11 сентября 2010

Лики ювенальной юстиции. Опека внедряет "палочную отчетность"?

Лики ювенальной юстиции. Опека внедряет "палочную отчетность"?
Планово-палочная система в органах опеки может привести к тому, что некоторые дети будут опечалены действиями соцработников

Пока в стране идет бурное обсуждение темы ювенальной юстиции, в регионах уже сложились показательные "ювенальные технологии". Например, в Пермском крае органы опеки уже используют "палочную" систему отчетности, совсем как в милиции. Ставятся стахановские планы по выявлению семей, в которых дети находятся в социально опасном положении. Эти планы переводят в точные цифры: найти ровно 9625 "взрывоопасных" семей за два года, на выявление каждой выделяется в среднем по 666 рублей. Особое внимание - к поиску детей в возрасте до семи лет. Все это официально называется "услугами населению". И есть опасения, что подобный подход будут применять и в деле изъятия несчастных чад у их жестоких родителей.

Вокруг введения в России ювенальной юстиции много лет идут острые споры. Ее противники считают, что "детская правоохранительная система" будет скорее попирать права - и родителей, и ребенка. Говорят, что органы опеки уже сегодня чинят произвол, отбирают детей у благополучных семей, третируют и запугивают родителей. Защитники же ювенальных технологий (это официальный термин) напирают на то, что в стране - эпидемия подростковой преступности и насилия над детьми, и для исправления ситуации любые средства хороши. Уже есть  предложения создать новую федеральную суперслужбу по правам несовершеннолетних с весьма широкими полномочиями. Об этом, в частности, постоянно говорит Уполномоченный по правам ребенка Павел Астахов.

Здесь нужно сказать и о нашей позиции. Защита прав несовершеннолетних - критически важная тема. 8 сентября генпрокурор Юрий Чайка обнародовал пугающую статистику (мы писали об этом здесь): в России за год более 100 тысяч детей подвергаются насилию, из них не менее 10% - сексуальному; только за первое полугодие 2010 года убито более 700 несовершеннолетних. Причем огромную долю этих преступлений совершают сами родители, как родные, так и приемные. Шокирующие истории идут одна за другой; например, в июне в Башкирии осудили целую семью садистов, которые издевались над своими приемными детьми, а одного забили до смерти (мы писали об этом здесь).

Эффективная система защиты детей необходима. В том числе нужно вовремя находить семьи, где действительно истязают детей, и забирать малышей у жестоких родителей. Но какой будет эта система на практике, на каких принципах она будет создаваться? Если уже сейчас есть перегибы (детей забирают от благополучных в общем-то родителей), то удастся ли их избежать в будущем? Некоторые ответы дает анализ официальных документов отдельно взятого региона - Пермского края.

"Ребенок до семи лет - 430 рублей, после семи лет - 350 рублей"

Недавно разразился очередной интернет-скандал: в антиювенальном сообществе в "Живом журнале" появилось сообщение о том, что в Пермском крае набирают студентов для подработки по госзаказу — выявлять семьи, где дети находятся в социально опасном положении. Оплата сдельная: за семью, где ребенок до семи лет - 430 рублей, после семи лет - 350 рублей. Объявление появилось на сайте вакансий, сейчас оно уже исчезло, но сохранилась его копия (здесь).

Блогер fritzmorgen позвонил по указанному телефону и поинтересовался, что же требуется от кандидата на такую работу. Оказалось, ничего, кроме домашнего компьютера для подготовки отчетности. "Тебе дают список семей, ты по этому списку ездишь. Если с семьей все в порядке - ты денег не получаешь никаких, едешь по следующему адресу. Если же семья оказывается неблагополучной - оформляешь на нее пакет документов… и сдаешь. За это тебе платят 430 или 350 рублей соответственно, в зависимости от возраста ребенка. То есть, чем больше детей оформишь, тем больше денег заработаешь. Чтобы зарабатывать 15 тысяч рублей, надо будет сдавать чиновникам документы примерно на 40 детей ежемесячно. Две семьи в день - вполне посильная задача для человека без комплексов и с хорошими нервами".

Надо отдать должное местным чиновникам: они отреагировали на возмущение интернет-общественности. Местный детский омбудсмен сделал внушение руководству пермского Минсоцразвития и отчитался об этом на своем официальном сайте. Внушение касалось только одного вопроса - что, дескать, нехорошо привлекать неквалифицированный персонал к работе по выявлению неблагополучных семей.

Но случайных людей к такой работе привлекают давным-давно. Во всяком случае, в официальных документах нет никаких требований к квалификации "специалистов по выявлению" (см., например, одно из распоряжений пермских властей от 2006 года). Омбудсмен должен знать о таких вещах и без скандалов. Видимо, чиновники решили убить разом двух зайцев: в угоду публике отчитать проштрафившихся - и при этом подменить тему дискуссии, свести ее к вопросу о неквалифицированных соцработниках.

Для чего же органам опеки понадобились дополнительные помощники? Ведь специализированные службы помощи детям должны и сами знать все проблемные семьи на вверенной территории и оказывать им помощь! Разгадку удалось найти на официальных интернет-ресурсах Пермского края.

Государственная услуга населению: выявить 723 неблагополучных семьи за два месяца и 9625 семей - за два года

На сайте госзаказа Пермского края нашлась заявка от января 2010 года (заявку и сопутствующие документы смотрите здесь) на ту самую "государственную услугу "Выявление семей и детей, находящихся в социально опасном положении". Конкурс по заявке был, определенно, договорной: в нем участвовали только две организации, причем предложение-победитель отличается от проигравшего всего на 70 рублей. Это при общей цене контракта в 482 тыс. рублей. Судя по протоколу рассмотрения заявок, на эти деньги победитель обязался отыскать по всему краю 723 семьи, находящиеся в социально опасном положении. И сроку ему давалось всего два месяца. То есть, надо было отыскать и "оказать услугу" примерно 18-ти неблагополучным семьям за один рабочий день! И при этом уложиться в 667 рублей и 11 копеек расходов на одну такую семью. Без студентов не обойдешься…

Это уже не первый конкурс такого рода. Чуть раньше Минсоцразвития Пермского края уже публиковало заявку на аналогичную услугу, только сразу на два года (здесь). Там уже и бюджет покрупнее - больше 6,4 млн рублей, и задачи помасштабнее: предоставить государственную услугу по выявлению "не более 9625 семей, находящихся в социально опасном положении, по всей территории Пермского края, в том числе не более 4400 семей с детьми от 0 до 7 лет". Правда, конкурс не состоялся: подана всего одна заявка. Видимо, контракт не вызвал настоящего интереса, иначе можно было бы быстро организовать непроходную заявку-конкурента. Кстати, средняя цена за одну неблагополучную семью почти та же, что и в краткосрочном контракте: 665 рублей 45 копеек.

Соцслужбы внедряют методы планирования, обкатанные в МВД

Откуда взялась такая точность и упор на семьи с детьми именно дошкольного возраста? Почему 9625 семей, а не 9000 или 9500? Дело явно не в размере выделенных бюджетов (мол, сколько денег дали - столько детей и выявим). Сметы социальных служб составлены очень педантично: например, по одному из упомянутых тендеров точная сумма контракта - 482 322 рубля. Не самая круглая цифра. Видимо, финансирование выделяется под какую-то конкретную задачу, а не задача - подстраивается под финансирование. Так в чем же дело?

Объяснение снова нашлось на официальном сайте, на этот раз — краевого Департамента развития человеческих ресурсов. Там рассказано о новом проекте местного Минсоцразвития (здесь), целью которого стало "максимальное и своевременное выявление семей и детей, находящихся в СОП". СОП - это социально-опасное положение. А задачи такие (цитата):

1. Увеличить численность выявленных детей в возрасте до 7 лет на 10%.
2. Снизить смертность несовершеннолетних в результате жестокого обращения на 10%.
3. Внедрить систему Государственного заказа на выявление семей и детей в СОП.
 

Вот откуда появились эти заявки на "услуги" для 9625 семей, и ни семьей больше! Это - показатели за некий отчетный период плюс 10%. Алгоритм ясен: это - наша родная, до боли знакомая "палочная система" учета и планирования показателей, прославленная российской милицией. "Палка" - это синоним "галочки" в отчетности. А на основе этих галочек составляются планы на будущее.

Скажем, раскрыл какой-нибудь ОВД ровно 100 краж за месяц. Палочная система требует, чтобы за следующий месяц этот отдел раскрыл 101 кражу. Еще через месяц - 102. На худой конец можно раскрыть столько же, сколько за предыдущий период. Но не меньше, иначе будет "ухудшение показателей".  А еще сверху могут дать команду: повысить раскрываемость по кражам на 10%. И приходится манипулировать статистикой по кражам, не забывая про плановые показатели по грабежам, побоям и всему остальному. В результате стражи порядка вынуждены инсценировать преступления или "вешать" нераскрытые дела на невиновных. Совсем не хотелось бы, чтобы органы опеки действовали подобным образом.

Почему "палочные" принципы перенесли на работу органов опеки?

Шум вокруг этой истории поднялся из-за вполне понятных опасений. Уже сегодня социальные службы "гонят показатели" по выявлению детей, находящихся в СОП. Значит, завтра они точно так же начнут отбирать их у родителей и отдавать усыновителям по разнарядке, исходя из плановых показателей? Это, конечно, похоже на теорию заговора. Но как иначе объяснить, зачем социальным ведомствам понадобилось увеличивать численность выявленных детей в возрасте до 7 лет? Известно же, что на рынке усыновления основной спрос - именно на малышей…

Конечно, у этих планов есть и вполне гуманные объяснения. Например, в том же проекте пермского Минсоцразвития есть пункт: снизить смертность несовершеннолетних на 10%. Сделать это возможно, только выявляя трудные семьи, причем пораньше и побольше. Вот и стараются социальные службы, привлекают студентов, ищут - и все-таки спасают детей от насилия.

Есть и другое объяснение. Чиновники соцзащиты наращивают показатели просто для того, чтобы доказать свою важность и нужность, предъявить значимые результаты - и получить больше денег и полномочий. К тому же за счет этой гонки можно и заработать: например, не изымать ребенка у бессердечных родителей, а ограничиться взяткой.

Решения по изъятию детей принимает суд. Но ювенальный суд рискует "срастись" с опекой

Особенность судебных процессов по делам несовершеннолетних состоит в том, что судьи сами отчасти играют роль социальных работников. Разделить вопросы ювенального судопроизводства и вопросы опеки и защиты детей - невозможно.

Дело в том, что в своей основе ювенальная юстиция - это система правосудия по преступлениям, совершенным несовершеннолетними, и лишь во вторую очередь — суд по преступлениям против них (к этой категории дел относятся и процессы о лишении родительских прав). Сегодня везде в мире установилось мнение, что ребенка или подростка нельзя судить по тем же правилам, что и взрослого. Ювенальное правосудие призвано не столько наказать малолетнего нарушителя согласно его вине и требованиям закона, сколько перевоспитать его, помочь вернуться в социум и стать достойным человеком.

Кроме того, практически всегда преступления несовершеннолетних вызваны какими-то злодеяниями против них самих: жестоким обращением, отсутствием родительской заботы, дурным влиянием взрослых и так далее. И все эти преступления приходится рассматривать в комплексе, с учетом интересов детей, их права на особую заботу и снисхождение.

Вывод международного сообщества таков: в каждом государстве должна быть создана особая система "юстиции для несовершеннолетних", где социальные службы, органы опеки, суды и общественники работают в очень тесном контакте друг с другом. Такой подход закреплен документами ООН (Конвенция по правам ребенка и другие документы), под которыми поставили свои подписи и СССР, и Россия.

То есть, ювенальное правосудие по определению вершится "не совсем по закону", а точнее - по особым законам. Также есть объективные резоны, чтобы ювенальный суд и органы соцзащиты выступали единым фронтом. Поэтому очень высок риск того, что появится своего рода закрытая судебно-исполнительная структура, где опека штампует свои решения, а суд их автоматически утверждает. Особенно сильны подобные опасения в условиях нашей страны и ее судебной системы.

Может быть, нам не нужна именно отдельная детская правоохранительная система со специальными судами и влиятельными специализированными соцслужбами? Хватит отдельных судебных составов, работающих по делам несовершеннолетних (а такие судебные составы уже работают в нескольких российских регионах)? Но и это не панацея: формальное обособление суда и системы защиты детей еще не гарантирует независимости судебных решений. Скажем, суды общей юрисдикции у нас тоже формально независимы, однако органы исполнительной власти и прокуратура всегда находят рычаги влияния на слуг Фемиды. Поэтому вопрос о том, как лучше организовать ювенальную правовую систему, остается открытым.

Автор: Федор Богдановский, обозреватель Право.Ru