9 июня Госдума приняла сразу во втором и третьем чтениях законопроект о регулировании табачной и никотинсодержащей продукции (№ 1024775-8). Среди прочего он дает регионам право запрещать розничную продажу электронных систем доставки никотина (ЭСДН) и жидкостей для них. Теперь документ направят в Совет Федерации.
Изначально проект строился вокруг лицензирования рынка. Компании могли продолжать торговлю после получения разрешения и при соблюдении обязательных требований. Ко второму чтению правительство предложило добавить другую меру: с 1 марта 2027 года по 1 марта 2032 года субъекты смогут запрещать розничную продажу ЭСДН и жидкостей. Минфин называл это пятилетним экспериментом — по итогам региональных ограничений власти смогут решить, нужен ли аналогичный запрет на федеральном уровне. В финальном тексте механизм прописали подробнее. Такую меру нужно будет вводить законом субъекта в пределах пятилетнего периода. Регион обязан в течение трех рабочих дней сообщать федеральному контролирующему органу о принятии, изменении или отмене такого закона, а тот будет вести перечень субъектов, где действует ограничение.
Из-за противоречивости новый закон может стать поводом для конституционной проверки. Юристы уже отмечали, что региональные запреты создают для рынка два практических риска. Первый — дробление единого рынка: один субъект сможет сохранить продажу товара, а соседний запретит ее, хотя на федеральном уровне продукция останется в легальном обороте. Второй — обнуление вложений компаний, которые уже готовятся к маркировке, прослеживаемости и лицензированию, но после регионального запрета могут лишиться возможности продавать основной товар.
Партнер Рустам Курмаев и партнеры Дмитрий Горбунов полагает, что перспективы обращения в Конституционный суд будут зависеть от окончательной редакции закона и от того, как заинтересованные лица истолкуют спорные положения — по какому основанию и применительно к какой норме Конституции они будут ее обосновывать. «Правовой подход инициатора жалобы будет определять пределы разбирательства и потенциальный результат», — отмечает эксперт.
Жалоба может строиться и вокруг статей 8 и 74 Конституции, которые гарантируют единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, считает юрист Регионсервис Екатерина Меркулова. В этой модели законодатель сначала разрешает оборот товара через лицензирование, а затем дает регионам право полностью закрывать этот же рынок на своей территории.
При этом одного несогласия с новой нормой для обращения в КС недостаточно. Меркулова обращает внимание, что такая жалоба допустима лишь после исчерпания других средств судебной защиты. Поэтому до конституционной проверки может пройти значительное время, а региональные ограничения к этому моменту уже начнут действовать. Адвокат, управляющий партнер MKA RUBICON Виктория Шевцова считает, что участники рынка смогут сначала оспорить конкретный региональный запрет, а уже через него поставить вопрос о конституционности федеральной нормы, которая позволила субъектам вводить такие ограничения.
Что может стать поводом для обращения
В КС заявителю нужно будет показать не просто экономический ущерб, а нарушение конкретных конституционных гарантий. Один из возможных доводов связан с процедурой принятия поправки. Конституционный суд уже указывал, что поправки ко второму чтению не должны подменять концепцию проекта. В Постановлении КС от 10.04.2025 № 16-П суд отметил: в первом чтении депутаты обсуждают концепцию законопроекта, а на следующих стадиях не должны менять ее через поправки.
Но основная претензия, скорее всего, будет связана не с процедурой, а с последствиями для рынка. Меркулова считает самым сильным доводом нарушение единства экономического пространства. Юристы обращают внимание, что законодатель сначала разрешает оборот товара через лицензирование и создает легальный рынок, но одновременно дает регионам право закрывать этот же рынок на своей территории. В результате возникает «лоскутное» регулирование и косвенные барьеры для перемещения товаров.
При этом ограничение может не достичь заявленной цели. Если соседний регион не введет такой же запрет, потребитель сможет купить товар там. Тогда ограничение не достигнет заявленной цели, но разрушит локальную торговлю, отмечает Меркулова. Потенциальный ущерб для бизнеса, вплоть до прекращения деятельности и потери инвестиций, может оказаться чрезмерным по сравнению с сомнительным выигрышем для общественного блага. «Особенно на фоне сохранения в обороте ряда вредных для здоровья альтернатив», — указывает эксперт.
Следующий вопрос для КС касается соразмерности. Шевцова считает, что саму цель защиты здоровья вряд ли поставят под сомнение. Но законодателю придется доказать, что полный запрет — необходимый инструмент и что этой цели нельзя достичь более мягкими мерами.
Полный запрет не единственно возможный способ защиты здоровья населения, ведь законодатель уже счел механизм лицензирования достаточным способом контроля. Более того, такое введение запрета с высокой долей вероятности спровоцирует рост нелегального оборота, что прямо противоречит цели заботы о здоровье, поскольку контрафактная продукция объективно более опасна.
Екатерина Меркулова, юрист Регионсервис
Адвокат, руководитель практики экологического права MKA RUBICON Алена Глаголева обращает внимание и на логику самого запрета. Законодателю нужно объяснить, почему один вид никотинсодержащей продукции можно полностью запрещать, а другой — нет. «Для Конституционного суда такие различия требуют четкого обоснования. Иначе меру могут признать несоразмерной», — подчеркивает она. Есть и практический риск: жесткие запреты часто ведут к росту нелегального оборота. Тогда государство хуже контролирует не только саму продукцию, но и отходы от нее. В случае с ЭСДН это особенно важно из-за аккумуляторов и химических компонентов. Поэтому, по оценке Глаголевой, устойчивость такой модели зависит от доказательств в части рисков, отсутствия альтернатив и просчитанных последствий.
Законодателю, в свою очередь, придется показать, почему именно региональный запрет нужен для достижения цели. Меркулова считает, что для этого потребуются конкретные данные, например об аномальном росте потребления ЭСДН в отдельном субъекте и о невозможности справиться с ним другими способами. Власти также должны объяснить, почему недостаточно лицензирования, повышенных требований к точкам продаж, ограничений мест приобретения и потребления. «Без анализа более мягких мер локальный запрет может выглядеть произвольным», — говорит юрист. Нужна и экономическая оценка того, сколько рабочих мест будет потеряно, какой ущерб понесет малый и средний бизнес, как изменятся бюджетные поступления. Отдельно Меркулова выделяет переходный период — он должен дать компаниям возможность адаптироваться или перепрофилироваться, а не потерять все вложения.
Главный контраргумент государства — защита здоровья. При этом запросы у сторон разные. Власти исходят из социальных гарантий, ведь государство отвечает за охрану жизни и здоровья граждан, финансирует бесплатную медицинскую помощь и несет бюджетные расходы, если заболеваемость растет. Демографическая политика тоже не предполагает свободного распространения продукции, которая может вредить здоровью, указывает Горбунов. Бизнес, в свою очередь, защищает интерес в ведении предпринимательской деятельности, получении прибыли, сохранении рабочих мест и налоговых отчислений.
Вопрос в большей степени справедливости наличия преференций при продажах обычных табачных изделий и смежной продукции по сравнению с вейпами очень неоднозначен. Вероятно, в этой ситуации все решения будут принимать исходя из мнения экспертов в области здравоохранения. Если будут профильные заключения о чрезвычайной опасности такой продукции, то цели защиты здоровья граждан вполне может оказаться достаточно.
Дмитрий Горбунов, партнер Рустам Курмаев и партнеры
Горбунов считает, что законодатель, скорее всего, будет действовать в пределах обоснования актуальности законопроекта (пояснительных материалов и заключений профильных комитетов). «Законопроект проходил проверку и обоснование перед его вынесением на чтения. Вряд ли аргументация в суде будет существенно отличаться», — говорит юрист.
