Денис Примаков, к.ю.н.
Действующий в настоящее время в России механизм фактического назначения глав регионов президентом страны, как ни странно, совершенно идентичен схеме, прописанной в ст.261 Конституции Мьянмы и очень похож на порядок назначения губернаторов в Пакистане. Но, конечно же, не стыдность такого сходства (все-таки в России демократия, а там военные приказывают гражданским) заставила действующего Президента РФ Дмитрия Медведева 16 января внести в Госдуму законопроект об изменении порядка наделения полномочиями глав регионов и вернуть их выборность. Некоторые утверждают, что решение выносилось давно и его обнародование просто совпало по времени с массовыми акциями протеста в Москве и других крупных городах, а некоторые говорят, что эти акции и вырвали его у власти.
Теперь о самом законопроекте. В определенном смысле он является компромиссом между двумя вариантами, предложенными сразу после митингов двумя первыми лицами государства — просто свободными выборами (Медведев) и выборами с "президентским фильтром" (премьер Владимир Путин). Да, в пояснительной записке к проекту говорится, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации или руководитель высшего исполнительного органа госвласти субъекта избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Эта модель избрания глав субъектов совпадает с той моделью, которая существовала с 1996-го по 2004 годы. Однако другое положение законопроекта подрывает сам принцип прямых выборов региональных руководителей. Так, предусмотрено, что выдвижение кандидатов на эти должности "может осуществляться" после консультаций с Президентом РФ, который сам и определяет порядок их проведения.
Сама формулировка "может осуществляться после консультаций с Президентом РФ" применительно к публично-правовым правоотношениям выглядит более чем странной, так как для них характерен принцип императивности, но отнюдь не принцип диспозитивности. При этом определение понятия "консультаций" вообще не раскрыто.
Более того, федеральный закон выступает актом, консолидирующим правовые нормы, которые регулируют определенные правоотношения, в данном случае – порядок наделения полномочиями глав субъектов РФ. Поэтому, логически размышляя, непонятным становится изъятие вопроса порядка проведения консультаций из-под действия этого закона.
По-видимому, вопрос консультаций будет регулироваться Указом Президента РФ, и здесь возникает сразу два риска. Во-первых, принятый после вступления в силу закона о свободных выборах губернаторов указ, может исказить все его содержание. Во-вторых, если федеральный закон, как нормативный правовой акт, можно обжаловать в Конституционном Суде РФ, то указы президента, обладающие подзаконной силой – нельзя. Таким образом, для главы государства, который займет пост после 4 марта, не составит труда создать такой "президентский фильтр", что положения законопроекта потеряют какой-либо смысл.
Следующим спорным моментом закона о выборах губернаторов являются положения о причинах и способах их отставки. В законопроекте сохранился такой загадочный вид отстранения региональных руководителей как "отрешение от должности губернатора в связи с утратой доверия Президента РФ", что идет вразрез с нормами большинства развитых правопорядков. Они при всем своем многообразии нецелены на то, чтобы придать высшему должностному лицу в механизме исполнительной власти в регионах высокий статус и одновременно обезопасить от возможных случайностей, а в России из глав субъектов сделали кукол с разной степенью управляемости. И новый законопроект никак не усилит губернаторов, а их подотчетность населению регионов так и останется эфемерной.
