Согласно п. 7 ст. 65 ФЗ № 7 от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды» при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства (ОКС) соблюдение обязательных требований в области охраны окружающей среды обеспечивается посредством осуществления экспертизы проектной документации и государственного строительного надзора. Таким образом законодатель изъял строящиеся объекты из-под ока государственного экологического контроля.
Но из этого общего правила существует исключение — в силу п. 8 ст. 65 ФЗ № 7 Росприроднадзором осуществляется федеральный государственный экологический контроль (надзор) в отношении ОКС, строительство, реконструкция которых осуществляются:
- во внутренних морских водах;
- в территориальном море;
- в исключительной экономической зоне;
- на континентальном шельфе;
- в границах особо охраняемых природных территорий (ООПТ);
- на искусственных земельных участках, созданных на водных объектах;
- при строительстве, реконструкции ОКС, относящихся к объектам I категории НВОС.
Приведенное регулирование предусматривает особый контроль за строительством ОКС, которое может оказать существенное воздействие на окружающую среду ввиду опасности намечаемой хозяйственной деятельности, а также особенности территории, на которой осуществляется такое строительство.
В соответствии с п. 12 ст. 65 ФЗ № 7 после завершения строительства, реконструкции ОКС проводится контрольное (надзорное) мероприятие в целях оценки возможности выдачи заключения Росприроднадзора о соответствии построенного, реконструированного ОКС требованиям в области охраны окружающей среды и проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), которое принято именовать ЭкоЗОС.
Особая значимость этого документа, ЭкоЗОС, заключается в том, что без него нельзя получить разрешение на ввод ОКС в эксплуатацию – согласно п. 9 ч. 3 ст. 55 Градостроительного кодекса для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо, среди прочего, заключение органа государственного строительного надзора, а также заключение органа федерального государственного экологического контроля (надзора), выдаваемое в установленных законом случаях, то есть ЭкоЗОС.
Судебные разбирательства в данной сфере, как правило, связаны либо с отказом в выдаче ЭкоЗОС из-за выявленных в ходе проверки нарушений обязательных требований в области охраны окружающей среды и несоответствия параметров возведенного ОКС проектным решениям, которые получили одобрение ГЭЭ, либо с оспариванием природопользователем необходимости получения им ЭкоЗОС до ввода ОКС в эксплуатацию.
Примеры из судебной практики
Фабула дела: Компания обратилась в Севприроднадзор с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, в выдаче которого было отказано в связи с отсутствием ЭКОЗОС. Не согласившись с указанным решением Севприроднадзора, компания обратилась в суд с заявлением о признании его незаконным, об обязании выдать разрешение на ввод в эксплуатацию ОКС.
Позиция судов: Судам первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, заявленные компанией требования были удовлетворены.
Но суд кассационной инстанции отменил указанные судебные акты и принял новое решение по делу, которым отказал в удовлетворении иска ввиду следующего.
Строительство ОКС в границах ООПТ в силу прямого указания п. 3 ч. 5 ст. 54 ГрК требует осуществления государственного экологического контроля (надзора). Соответственно, согласно п. 9 ч. 3 ст. 55 ГрК для принятия решения о выдаче разрешения на ввод спорного объекта в эксплуатацию необходимо ЭкоЗОС.
При этом выводы судов нижестоящих инстанций, мотивированные положениями ФЗ № 174 от 23.11.1995 «Об экологической экспертизе», являются несостоятельными, поскольку ЭкоЗОС не тождественно заключению экологической экспертизы. В данном случае основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод построенного в границах ООПТ объекта в эксплуатацию явилось именно отсутствие ЭКОЗОС.
Кроме того, суд кассационной инстанции указал, что строительство здания в пределах береговой полосы является нарушением законодательства.
Фабула дела: Компания обратилась в суд с требованием об отмене в части предписания Управления Росприроднадзора, выданного по результатам проведения плановой выездной проверки объекта НВОС — морского порта. Среди выявленных Управлением нарушений — построенный на территории морского порта ОКС «Навес над угольными складами» введен в эксплуатацию без ЭкоЗОС. Компания полагала, что навес не является ОКС, поскольку представляет собой вспомогательный объект ветропылеподавляющего назначения сборно-разборной конструкции, позволяющей осуществить демонтаж и последующую сборку сооружения без несоразмерного ущерба его назначению и без изменения его основных характеристик, а потому для введения его в эксплуатацию ЭкоЗОС не требуется.
Позиция суда: Суд отказал в удовлетворении требований ввиду того, что законодательство обязывает до ввода в эксплуатацию ОКС, строительство которого осуществляется во внутренних морских водах РФ (морском порту), получать ЭкоЗОС. Отклоняя доводы жалобы о том, что навес над угольным складом не является ОКС, суд пришел к выводу, что рассматриваемый объект обладает всеми признаками капитального сооружения:
- представляет собой объемную и линейную строительную систему, состоящую из несущих, а также ограждающих строительных конструкций;
- предназначен для выполнения производственных процессов и временного пребывания людей;
- прочно связан с землей, учитывая заглубленный бетонный фундамент навеса и подпорной железобетонной стены;
- имеет наземную, надземную и подземную части.
Судом отмечено, что сам по себе факт возможности демонтировать объект не означает, что действующая и функционирующая как единая система установка не является капитальным сооружением.
Фабула дела: Компания оспаривала отказ Управления Росприроднадзора в выдаче ЭкоЗОС в отношении трех ОКС, являющихся частями единого ОКС (объект НВОС I категории). Основание отказа по каждому из ОКС — невыполнение мероприятий по искусственному воспроизводству водных биоресурсов, предусмотренных проектной документацией (ПД). Компания утверждала, что ПД не определены сроки выполнения этих мероприятий.
Позиция суда: В удовлетворении требований по двум ОКС отказано. Суд указал, что предусмотренные ПД мероприятия по охране окружающей среды должны быть выполнены до обращения за выдачей ЭКОЗОС. Кроме того, компания имела возможность при разработке ПД на строительство ОКС, включавшего несколько объектов, обосновать соответствующие природоохранные мероприятия для каждого из них.
По третьему ОКС требования компании были удовлетворены — на Управление возложена обязанность выдать ЭКОЗОС. Суд пришел к выводу, что прогнозируемый ущерб водным биоресурсам определен исходя из зоны воздействия других ОКС, которые являются самостоятельными этапами строительства единого ОКС. Рассматриваемый в данном деле ОКС не входит в указанный перечень объектов, а потому у компании отсутствует обязанность выполнения мероприятий по компенсации НВОС на данном этапе.
Дела № А70-2851/2023 и № А70-2850/2023
Фабула дела: Компания обжаловала предписания, выданные по результатам внеплановой проверки Управления Росприроднадзора, проведенной в рамках процедуры выдачи ЭКОЗОС. Управление выявило следующие нарушения:
- объекты 1 и 2 этапа строительства единого ОКС реализованы с отступлением от ПД, получившей положительное заключение ГЭЭ, в связи с чем требуется повторное проведение ГЭЭ;
- отсутствуют мероприятий по охране недр.
Позиция суда: Суд признал предписания Управления недействительными по следующим основаниям:
- ОКС возводились на основании одной ПД, получившей положительное заключение ГЭЭ, поэтому отдельные экспертизы по этапам строительства ОКС не требовались;
- проверка проведена на основании неактуальной редакции ПД, а не той, в которую были внесены изменения, не требующие при этом проведения ГЭЭ;
- требования в отношении мероприятий по охране недр основывались на особом мнении эксперта ГЭЭ, а не на заключении комиссии ГЭЭ.
Фабула дела: На основании заявлений компании о выдаче ЭКОЗОС в отношении ОКС Управлением Росприроднадзора проведены внеплановые выездные проверки, в ходе которых установлено, что строительство ОКС осуществлено с отступлением от ПД, получившей положительное заключение ГЭЭ. В этой связи компании выданы предписания об устранении выявленных нарушений путем обеспечения проведения повторной ГЭЭ в отношении ПД с учетом внесенных в нее изменений, связанных с выделением новых этапов строительства, перераспределением титульных объектов по этапам строительства.
Поскольку в период срока исполнения предписаний постановлением Правительства от 04.04.2022 № 579 установлены особенности внесения изменений в ПД и результаты инженерных изысканий, получившие положительное заключение госэкспертизы, компания обратилась в Управление с заявлением, в котором просила отменить предписания и подтвердить отсутствие необходимости проведения повторной ГЭЭ в отношении ПД с внесенными в нее изменениями, которые не влияют на технические решения в части охраны окружающей среды и мероприятия в части производственного контроля, а также не ведут к возникновению дополнительных рисков НВОС, не изменяют границ и местоположение ОКС.
Управление в снятии с контроля предписаний отказало, в связи с чем компания обратилась в суд с требованиями:
- о признании незаконными решений Управления об отказе в снятии с контроля предписаний, выданных по результатам проверки объектов ОКС;
- о признании исполненными указанных предписаний.
Позиция суда:
- решения Управления об отказе в снятии с контроля предписаний признаны незаконными, на РПН возложена обязанность повторно рассмотреть заявление компании о снятии с контроля предписаний;
- в признании предписаний исполненными отказано.
Удовлетворяя требования в части, суд пришел к выводу о том, что принятые Управлением решения не мотивированы относительно соответствия/несоответствия изменений, внесенных в ПД, получившую положительное заключение ГЭЭ, требованиям подп. «б» п. 3 постановления Правительства от 10.03.2022 № 336.
Управлением не представлены доказательства того, что при реализации ОКС с отступлением от ПД произошло изменение качественных и количественных характеристик загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду.
Судами также принято во внимание, что по факту реализации этапов ОКС с отступлениями от ПД компания была несколько раз привлечена к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.4 КоАП, но постановления Управления в судебном порядке были отменены, производства по делу прекращены.
К вам едет ревизор: что делать до, во время и после экологической проверки
Подготовили важные советы, которые помогут пройти проверку
Обзор экологических дел Верховного Суда за 6 месяцев 2024 года
ВС рассмотрел 61 дело, связанное с применением экологического и природоохранного законодательства.
