В ноябре 2022 года в России появился первый цифровой нормативно-правовой акт (НПА). Им стал административный регламент Рособрнадзора по оценке работы научных организаций. Весь процесс разработки документа прошел в электронном виде.
Первый цифровой НПА разработали при помощи специального конструктора регламентов. Это электронный инструмент, который помогает госслужащим создавать документы по шаблону. Не нужно писать текст — чиновнику достаточно внести необходимую информацию в соответствующие поля. Сведения проверяются автоматически. Это снижает количество ошибок и ускоряет процесс согласования.
Так выглядит конструктор цифровых регламентов. Источник: kcrinfo.ru
Сейчас этот конструктор активно внедряют в работу. Так, Минэкономразвития вместе с Минцифры и Центром стратегических разработок проводило обучающие вебинары по работе с программой для федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Как рассказала директор департамента обеспечения качества предоставления госуслуг населению и выполнения госфункций Минэка Елена Казмерчук, на конец 2022 года в конструкторе вели работу как минимум над 700 регламентами. А несколько ведомств уже успели подготовить и принять документы, например Минобрнауки (документ об ученых степенях, полученных за границей) и Минцифры (правила предоставления информации о тиражах печатных СМИ).
Какие сложности возникнут с цифровизацией актов?
По мнению замминистра экономразвития Алексея Херсонцева, создание цифровых НПА приближает Россию к формированию цифровой экосистемы нормотворчества. Это упростит процесс принятия нормативных правовых актов, сократит сроки подготовки и согласования документов. Но не все юристы так оптимистично настроены на этот счет.
Советник Анастасия Сивицкая думает, что разработка большей части НПА при помощи специальных конструкторов и без активного участия человека практически невозможна. Такой способ подойдет только для формализованных документов (тех же административных регламентов). А если в отрасли права есть пробелы — они, по мнению Сивицкой, есть практически во всех отраслях — цифровизация НПА по алгоритму невозможна. Ведь в таком случае нет базы для разработки, а создание НПА по модели приведет к коллизиям и неопределенности толкования.
Поэтому логично, что переводить НПА в цифровой формат начали именно с административных регламентов, продолжает партнер практики интеллектуальной собственности и ИТ Роман Янковский. Эти документы пишут под копирку, там очень много стандартных полей, их легко сделать машиночитаемыми. К тому же административные регламенты легко принимать. Документы не проходят через процедуры, которые обязательны для законов: рассмотрение в Госдуме в трех чтениях, одобрение Советом Федерации, подписание президентом и публикация. Регламент достаточно утвердить в том ведомстве, которое его принимает (например, Минэк или Минцифры), а затем направить на регистрацию в Минюст (Постановление Правительства от 20.07.2021 № 1228).
Технические возможности для перехода на цифру
Еще одна проблема цифровизации связана с техническими вопросами. На порталах regulation.gov.ru и pravo.gov.ru публикуют электронные версии проектов законов, постановлений и других правовых актов. Но при их разработке и согласовании ведомства до сих пор обмениваются документами в бумажном виде, что удлиняет процедуры и мешает участникам процесса одновременно работать над актуальной версией документа с учетом всех предложенных поправок.
Минэк собирается это исправить и разработать в этом году новую государственную информационную систему «Нормотворчество», которая должна решить эти проблемы. Предполагается, что доступ к электронным документам во время их разработки получат все заинтересованные ведомства. А значит, они смогут вносить и видеть все изменения и предложения в реальном времени.
Янковский отмечает, что такая идея высказывается давно. Подобную систему используют IT-специалисты, которые в реальном времени могут видеть, кто, какую правку и в какую часть программы внес. Еще в качестве примера можно привести совместную работу в «Гугл Документах», где редакторы оставляют свои замечания и правки на полях. В программе видна история изменений и можно проследить, как документ преобразовывался со временем. Янковский отмечает, что для реализации подобной системы для принятия НПА нужна серьезная реформа законотворческого процесса с внедрением новых технологий, что вряд ли произойдет скоро. «Я не ожидаю такой реформы в ближайшем будущем. Федеральное собрание, наоборот, стремится к большей закрытости», — говорит эксперт.
Несмотря на серьезные технологические пробелы, уже сейчас российское законодательство предусматривает принятие некоторых актов в цифровом формате. Так, п. 3 Правил подготовки НПА федеральных органов исполнительной власти разрешает создавать НПА в электронном виде (кроме тех, которые содержат гостайну). Но при этом публикация закона, в том числе в периодических печатных изданиях, — обязательное условие. Согласно ст. 1 ФЗ от 14.06.1994 № 5, в РФ действуют только те законы, которые официально опубликованы. Поэтому Сивицкая считает, что без бумажной версии, доведенной до всеобщего сведения и доступной для восприятия каждым, НПА не останутся.
Ее поддерживает Янковский. Он отмечает, что вся деятельность законодательного органа построена на бумажной работе. Даже на правительственных порталах выкладываются сканы, а не тексты законов. «Это, конечно, прошлый век, и от этого надо уходить», — подчеркивает эксперт.
А вот Максим Али, руководитель практики IP/IT , выделяет преимущества бумаги: ее не взломать удаленно, ее сложнее уничтожить случайно, ей не нужно компьютерное железо или постоянно поддерживаемый софт, у нее нет проблем с совместимостью форматов.
Бумагу не нужно тратить на все раунды согласования и доработок НПА, но ничего страшного в бумажной «резервной копии» электронного документа я не вижу. К тому же ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» требует предоставлять копии официальных документов в Парламентскую библиотеку.
Внедрение современных технологий в разные сферы
Тенденция на цифровизацию есть не только с НПА: в России пытаются перевести в электронный формат и другие документы. Так, планируется создать единый формат машиночитаемой доверенности. По сути, это электронный аналог бумажного документа. Такое решение приняли налоговая служба, Минцифры, Федеральное казначейство и Федеральная нотариальная палата. Замглавы ФНС Александр Егоричев считает, что это упростит документооборот во всех сферах. По данным Федеральной нотариальной палаты, порядок оформления машиночитаемой доверенности будет утвержден в этом году.
Госорганы тоже пытаются оцифровывать документы. В качестве примера руководитель практики цифрового права Валерий Афонин приводит отчетность в ФНС и ЦБ. Ведомства специально разрабатывают формы, правила их заполнения и требования к форматам, чтобы первично компьютер мог проверить, сопоставить всю информацию и выявить ошибки и противоречия, с которыми потом работает человек.
Бизнес в своей работе тоже применят современные технологии. Афонин отмечает, что компании уже давно генерирует внутренние документы с помощью электронных программ. В этом им помогают LegalTech-решения: они позволяют за несколько минут составить однотипный документ на 10–20 страниц, учесть, какие условия договора могут быть изменены и когда. Например, при помощи Case.one можно автоматически создать отчет о работе. Для этого достаточно указать, из каких полей взять данные, а остальное система генерирует сама. Подобные решения уже внедрили многие российские компании, говорит Афонин. При этом эксперт добавляет: раз уж подобные коммерческие LegalTech-продукты пользуются большой популярностью у коммерческих структур, то и государство должно обратить внимание на эту отрасль.
Все понимают, что цифровизация — это удобно. Очевидно, что современные технологии продолжат внедрять в работу. Но исходя из ответов опрошенных Право.ru юристов, в ближайшем будущем не стоит ждать цифровых законов. Но начало цифровизации нормотворчества уже положено.