Мнение
Дмитрий Фесько, руководитель консалтинговой группы «Alliance Legal CG»
16 мая 2018, 11:50

Баланс контроля: интересы предпринимателей и государства

Баланс контроля: интересы предпринимателей и государства
В ходе контрольных мероприятий, инициированных по стране после пожара в ТЦ «Зимняя вишня», зафиксировано более 220 нарушений пожарных требований, приостановлена деятельность 150 торгово-развлекательных центров и кинозалов (по данным ТАСС). Результаты проверок показали, что совершенствование государственного надзора и контроля (далее - контроль) в России остается одним из приоритетных законодательных и правоприменительных ориентиров. О том, как поможет разрешить назревшие проблемы законопроект № 332053-7, – говорит Дмитрий Фесько, руководитель консалтинговой группы «Alliance Legal CG».

Склоняюсь к мнению, что трагедия в Кемерово – результат не случайного стечения обстоятельств, а системных недостатков организации государственного контроля. По словам главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору Рината Еникеева, «недостатки противопожарной защиты зачастую обусловлены разобщенной системой государственного контроля обеспечения пожарной безопасности при проектировании, строительстве и вводе зданий в эксплуатацию». Сразу вспоминаются глобальные перемены десятилетней давности, когда МЧС России было отстранено от участия в пожарном надзоре на этапе проектирования и строительства. Эти вопросы передали в ведение строительного надзора, и на сегодняшний день пожарный государственный надзор производит проверку объекта уже после получения разрешения на ввод в эксплуатацию.

Полагаю, что действующая система государственного контроля бизнеса предоставляет хозяйствующим субъектам возможность во многих случаях игнорировать правила ведения хозяйственной деятельности. С другой стороны, сами предприниматели, являясь подчиненным власти субъектом взаимоотношений, нуждаются в дополнительных гарантиях защиты от неправомерных  действий при проведении проверок контролирующими органами. 

Личный практический правоохранительный и предпринимательский опыт позволяет отметить случаи неисполнения и ненадлежащего исполнения должностными лицами органов контроля  возложенных на них обязанностей. Так, проверки могут проводиться в отсутствие законных оснований, без издания соответствующих распоряжений, без согласования с прокурорами. Акты проверок могут не вручаться проверяемым организациям и предпринимателям, а обязанность по включению полной информации о проведенных проверках в единый реестр проверок – не исполняться.

Низкая эффективность контроля предпринимательства во многом является следствием громоздкой и неупорядоченной правовой оснастки. Действует только около 150 законодательных актов, регламентирующих область контроля. Многие нормы закреплены в  подзаконных актах. Отсутствует четко обозначенная законодательная иерархия нормативных актов. При этом регулирование большинства областей контроля скорее осуществляется автономно, чем основано на общих принципах.

Попыткой разрешить проблемы эффективности государственного контроля и укрепить гарантии прав предпринимателей может стать законодательная инициатива Правительства Российской Федерации о принятии нового федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (законопроект № 332053-7). Положения законопроекта определяют принципы, на которых должен строиться государственный контроль, регламентируют  формы контрольно-надзорной деятельности, устанавливают перечни видов контроля на разных уровнях власти, закрепляют гарантии прав предпринимателей при проведении контроля.

Законопроект сохраняет ключевые принципы закона №294-ФЗ, но идет дальше, предлагая  дополнительные нормы, усиливающие гарантии предпринимателей. Например, добавлены дополнительные основания для отмены результатов проверочных и иных контрольных мероприятий: отсутствие оснований для проведения проверки, включение в предмет надзора необязательных требований, неиспользование проверочных листов. При этом противоречия и неоднозначные толкования обязательных требований будут трактоваться в пользу поднадзорных лиц. Также расширен круг внеплановых проверок, которые могут проводиться по согласованию с прокурорами. 

Заслуживает поддержки закрепление риск-ориентированного подхода как основного метода контроля, что позволит сократить количество проверок при одновременном повышении их эффективности. Периодичность, форма и продолжительность контрольных мероприятий будут зависеть от категории риска или класса опасности юридического лица или ИП, а также объектов, которые используются для работы. Проектируется расширение правовых возможностей для использования дистанционных методов контроля с использованием цифровых технологий и специальных мобильных приложений.

Но есть и минусы  законопроекта № 332053-7. Не сделано различий между контролем и надзором, что в правовой действительности не одно и тоже. Много исключений, на которые не распространяется действие закона. Сохраняются  неэффективные, избыточные или дублирующие требования и процедуры. Не прописана ответственность собственника за состояние подконтрольных объектов, особенно в части обеспечения  безопасности на объектах с массовым пребыванием людей. Не определены подходы при определении головного исполнители при проведении совместных проверок. Не установлены общие принципы формирования показателей результативности контроля.

Имеются спорные моменты. В частности, из сферы прокурорского согласования исключены документарные (камеральные) проверки, в то время как хозяйствующие субъекты испытывают сложности именно при их проведении, когда вынуждены представлять в контрольные органы значительные объемы документов. Законопроект устанавливает, что проверки, проводимые по основаниям, установленным другими законами, подлежат согласованию с органами прокуратуры в том случае, если такое согласование предусмотрено данными законами. Представляется, что отсылочные нормы в данном вопросе не вполне обоснованы, а обязательное согласование было бы более целесообразным. Будет также разумным включить исчерпывающий перечень оснований внеплановых проверок в базовый, системообразующий закон, чтобы прочие законы лишь уточняли эти причины

В целом, проект федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», можно оценить положительно с точки зрения совершенствования системы государственного контроля и надзора, а также усиления гарантий прав предпринимателей. Но он нуждается в корректировке.