Контрольные (надзорные) органы (КНО) — важный инструмент обеспечения законности в государственном управлении. Благодаря их работе предупреждают, выявляют и пресекают множество нарушений, устраняют их вредные последствия.
Но при проведении проверочных мероприятий нередко допускаются нарушения. Так, только уполномоченным по защите прав предпринимателей в 2023 году поступило более 125 000 обращений, в том числе в рамках досудебного обжалования. При этом каждую пятую жалобу полностью или частично удовлетворяли. К административной ответственности в 2023 году привлекли в общей сложности по разным видам федерального контроля и надзора 208 552 лица.
Это подтверждает важность системы гарантий прав контролируемых лиц (КЛ). Ее основа — институциональные гаранты: система органов, организаций и должностных лиц, призванная предупреждать, выявлять и устранять нарушения прав КЛ со стороны КНО, восстанавливать нарушенные права граждан и организаций, создавать условия для полной и беспрепятственной реализации ими своих прав.
Система гарантов прав КЛ отличается единством конечных целей всех гарантов, целостностью, организационной упорядоченностью, законностью деятельности всех гарантов, разграничением их функций и полномочий.
В зависимости от полномочий, все субъекты гарантий делятся на две группы.
- Сами КНО, граждане и организации как контролируемые лица. Федеральные органы исполнительной власти, в состав которых входят КНО, постоянно мониторят деятельность КНО, оценивают ее, выявляют нарушения, признают (если есть основания) недействительными результаты контрольных (надзорных) мероприятий и подобное.
Сами контролируемые лица могут защищать свои права, обжалуя решения и действия (бездействие) должностных лиц КНО. - Внешние по отношению к контрольным (надзорным) органам и контролируемым лицам субъекты: органы внешнего управления КНО; органы прокуратуры; судебные органы; иные органы, организации и должностные лица.
Особое место среди органов управления КНО занимают президент, правительство и Федеральное собрание. В рамках своей компетенции они определяют контрольную (надзорную) политику государства, формируют нормативные модели гарантий прав КЛ, назначают на должность и освобождают от должности руководителей КНО, заслушивают их отчеты, рассматривают жалобы людей и организаций. В субъектах РФ эти функции исполняют высшие должностные лица субъектов, высшие исполнительные органы субъектов и законодательные органы субъектов.
Прокуратура проверяет заявления и жалобы о нарушении прав КЛ при осуществлении государственного контроля (надзора); оценивает законность проводимых проверок; предупреждает и пресекает нарушения прав КЛ, привлекает к ответственности нарушителей закона и принимает меры по возмещению причиненного ущерба; вносит в вышестоящий КНО представление об отмене результатов мероприятия, которое провел нижестоящий орган; возбуждает производство об административном правонарушении в отношении должностных лиц КНО; опротестовывает противоречащие закону правовые акты КНО; согласовывает расписания проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный период.
Только в 2023 году органами прокуратуры отклонено 277 300 проверок.
Генеральная прокуратура — оператор единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Проведение мероприятий, отсутствующих на начало их проведения в означенном реестре, недопустимо.
Суд разрешает споры между КНО и КЛ и рассматривает дела о преступлениях и административных правонарушениях, совершенных должностными лицами КНО.
Отдельные полномочия по гарантированию прав контролируемых лиц имеют и другие субъекты права. Так, Минюст защищает права граждан и организаций при государственной регистрации ведомственных актов КНО, а также реализует контроль и надзор в сферах адвокатуры, нотариата и государственной регистрации актов гражданского состояния. Счетная палата проверяет рациональность расходования средств КНО. Основная задача уполномоченного при президенте по защите прав предпринимателей, уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах России — защита прав и законных интересов предпринимателей. Они рассматривают жалобы на действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, если ранее заявитель обжаловал их в судебном или административном порядке, но несогласен с решениями, принятыми по его жалобе.
Правоохранительные органы обеспечивают законность деятельности контрольных (надзорных) органов. В их полномочия входят предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений, производство по делам об административных правонарушениях, совершенных должностными лицами КНО.
Такая система государственных гарантов прав контролируемых лиц позволяет достаточно действенно блюсти их права в этой сфере. Но есть и пути повышения ее эффективности.
Например, рационализация организационной и функциональной структур КНО. Требование всеобщности государственного контроля и надзора ведет к росту числа их субъектов, дублированию функций в работе КНО, если предметы проверок пересекаются. Иногда это оправдано, но каждое мероприятие повышает риск нарушения прав КЛ и требует внимания гарантов. На наш взгляд, убрать излишнее задваивание в работе КНО можно, выделив из их числа координаторов отдельных направлений контрольной (надзорной) деятельности.
Специалисты предлагают и другие меры, в том числе закрепление за одним из органов государственной власти функций контроля по нескольким направлениям деятельности предпринимателей, более частые совместные проверки органами государственного контроля (надзора) со смежными полномочиями; проверки предпринимателей преимущественно в комплексной форме.
Это и снизит нагрузку на контролируемых лиц, и повысит качество государственного контроля и надзора.
Выполнение федеральными службами, такими как Роспотребнадзор, ФАС, Россельхознадзор и другие, дополнительных функций (например, разработка и принятие нормативных правовых актов) зачастую отвлекает эти службы от основной — надзорной — деятельности.
Для повышения эффективности внесудебного обжалования решений и действий (бездействия) КНО нужно расширять права контролируемых лиц при рассмотрении их жалоб (заявлений), так как сейчас они уже, чем права обычного заявителя, очерченные Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан».
Формирующаяся новая социально-экономическая среда требует и корректировки приоритетов в деятельности гарантов прав контролируемых лиц. А именно, в первую очередь нужно следить за соблюдением моратория на плановые контрольные (надзорные) мероприятия; затем — за ограничениями на проведение внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий и проверок, согласованностью их с органами прокуратуры, а также соблюдением запрета на привлечение граждан и предпринимателей к административной ответственности, если нарушение выявлено вне проверки.
