Что такое Арктика и Арктическая зона России?
Арктика — северная область Земли, включающая глубоководный Арктический бассейн, мелководные окраинные моря с островами и прилегающими частями материковой суши Европы, Азии и Северной Америки. В пределах Арктики расположены пять арктических (приарктических) государств — Россия, Канада, Соединенные Штаты Америки, Норвегия и Дания, которые обладают исключительной экономической зоной и континентальным шельфом в Северном Ледовитом океане.
Понятие «Арктической зоны Российской Федерации» раскрывается посредством конкретизации географических координат и содержится в ФЗ № 193 от 13 июля 2020 г. «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации». До принятия закона сухопутные территории Арктической зоны России определялись указами президента: № 296 (2014), № 287 (2017), № 220 (2019). Можно проследить, как менялся состав Арктической зоны, какие субъекты России входили полностью или частично в изначальные границы.
Важно, что в п. 9 Указа президента № 296 закреплено, что земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, указанные в постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» и других актах СССР, также входят в сухопутную часть Арктической зоны России.
Если с сухопутной частью Арктической зоны все более или менее понятно, то вопросы возникают с разграничением акваторий.
После присоединения СССР к Конвенции по Морскому праву 1982 г. пределы юрисдикции государства стали ограничены внутренними водами и территориальным морем. Отдельными правами прибрежные государства обладают в 200-мильной исключительной экономической зоне (например, использование полезных ископаемых) и континентальном шельфе (не далее 350 морских миль от берега).
До принятия Конвенции 1982 г. арктические государства придерживались «секторального принципа», в относительной степени прослеживаемого в современном законодательстве Канады. Согласно этому принципу, Арктика, включая акваторию Северного Ледовитого океана, северной части Атлантического и Тихого океанов, поделена на «секторы» или «части» с центром на Северном полюсе. Самый большой «кусок пирога» достался России как крупнейшему арктическому государству.
Несмотря на отсутствие закрепления «секторального принципа» в каких-либо документах (национальных или международных), его отражение или «правовое наследие» несложно проследить. Так, в тексте Конвенции 1982 г. содержится ст. 234, предоставляющая прибрежным странам возможность принимать и обеспечивать соблюдение законов и правил по предотвращению, сокращению или сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны.
С 2010-х годов под эгидой Арктического совета, одним из основателей которого является Россия, приняты международные соглашения, в которых прослеживается действие «секторального подхода».
| Соглашение, год принятия | Цели и задачи | Секторальный подход |
|---|---|---|
| Нуукское соглашение, 2011 год | Сотрудничество в авиационном и морском поиске и спасении в арктических водах | За арктическими государствами закреплены поисково-спасательные районы. В основе предложенного районирования прослеживаются сложившиеся международные обычаи |
| Кирунское соглашение, 2013 год | Готовность к реагированию на загрязнение моря нефтью | Закреплены «ответственные районы» |
| Илулиссатское соглашение, 2018 год | Предотвращение нерегулируемого промысла в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана | Разграничение зон ответственности арктических государств за пределами юрисдикции |
Современная арктическая политика России
Окончательно арктическая политика российского государства сформировалась с принятием в 2008 году «Основ государственной политики в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (далее — Основы 2008). Принятая в 2013 году «Стратегия развития Арктической зоны и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» (далее — Стратегия 2013) была направлена на исполнение Основ 2008 года.
Сегодня, руководящими документами в области арктического вектора российской политики выступают «Основы государственной политики в Арктике на период до 2035 года» (далее — Основы 2020) и «Стратегия развития Арктической зоны и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года» (далее — Стратегия 2020).
Как менялись цели и задачи на протяжении рассматриваемого периода времени в указанных документах.
| Направление | Основы 2008 | Стратегия 2013 | Основы 2020 | Стратегия 2020 |
|---|---|---|---|---|
| Соц-экономика | Ресурсная база для нужд страны, добыча углеводородов и сырья | Поддержка проектов, «северный завоз», арктический туризм, система обращения с отходами | Качество жизни населения, ускоренное развитие территорий, вклад в рост страны | Спецрежимы экономики, поддержка инвесторов в инфраструктуру, геологическое изучение, освоение шельфа |
| Национальная безопасность | Боеспособность ВС, контроль границ и режимов в Арктике | Контроль воздуха и моря, готовность группировок, гидрографические работы | Суверенитет и территориальная целостность, защита и охрана границ | Развитие инфраструктуры баз, материально-техническое обеспечение, технологии двойного назначения |
| Наука и технологии | Фундаментальные исследования, база знаний и карт | Научные платформы, новые материалы и техника для Арктики, исследовательский флот | Экспедиции, прикладные технологии, критически важные разработки | Приоритетные направления, комплексные исследования, мониторинг и прогноз науки |
| Экология | Защита среды, ликвидация последствий хоз. деятельности | Сохранение биоразнообразия, ликвидация накопленного ущерба, минимизация воздействия | Охрана природы, традиционной среды народов, экологическая безопасность | Новые ООПТ, мониторинг, учет накопленного вреда, сокращение выбросов и сбросов |
В целом можно сделать вывод, что цели и задачи документов, закрепляющих предыдущие варианты арктической политики России, существенно не изменились. Приоритетом остается социально-экономическое развитие Арктической зоны как неотъемлемой части государства, обладающей значительными запасами полезных ископаемых. На повестке также сохраняются вопросы экологии, рационального природопользования и минимизации антропогенного воздействия при реализации хозяйственной и иной деятельности.
Однако стоит обратить внимание: если в Основах 2008 на первом месте среди национальных интересов России в Арктике значилось использование Арктической зоны в качестве стратегической ресурсной базы, то в Основах 2020 приоритет сместился к обеспечению суверенитета, территориальной целостности и повышению качества жизни и благосостояния населения. Кроме того, цели социально-экономического развития в Основах 2020 поставлены после исключительно социальной задачи — повышения качества жизни населения Арктической зоны.
Достоинством Основ 2020 и Стратегии 2020 стало подведение итогов реализации предыдущих документов. В числе результатов:
- создание нормативно-правовой базы и необходимых организационных условий для защиты национальных интересов России в Арктике;
- создание условий для реализации на территории Арктической зоны РФ крупных экономических проектов;
- начало работ по созданию комплексной инфраструктуры Северного морского пути, системы гидрометеорологического, гидрографического и навигационного обеспечения судоходства в его акватории, модернизации ледокольного флота;
- активизация взаимовыгодного сотрудничества России с арктическими государствами на основе международного права;
- создание группировки войск (сил) общего назначения Вооруженных сил в Арктической зоне РФ, способной обеспечить военную безопасность в различных военно-политических условиях.
Особый интерес вызывает результат, обозначенный в пп. «г» п. 6 Основ 2020: «расширение применения особых режимов природопользования и охраны окружающей среды в Арктической зоне». В Основах 2008 к мерам экологической безопасности также относилось установление таких режимов. Но можно ли считать задачу выполненной в полной мере?
Чтобы ответить, необходимо учитывать особенности природно-климатической составляющей Арктики:
- экстремальные природно-климатические условия, включая постоянный ледовый покров или дрейфующие льды в арктических морях;
- низкая устойчивость экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий;
- возрастание техногенной и антропогенной нагрузки на окружающую среду с увеличением вероятности достижения предельных значений;
- высокая чувствительность экологических систем к внешним воздействиям, особенно в местах проживания коренных малочисленных народов России;
- неготовность системы мониторинга окружающей среды, размещенной в Арктической зоне России, к экологическим вызовам.
Поэтому утверждать, что за десятилетие реализации арктической политики удалось полностью выстроить нормативно-правовые основы для обеспечения всех национальных интересов России в регионе, преждевременно. Среди этих интересов — охрана окружающей среды и защита исконной среды обитания коренных малочисленных народов Севера. Были ли созданы полноценные правовые механизмы для охраны арктических экосистем? Ни утвердительный, ни отрицательный ответ здесь не будет точным: нельзя однозначно говорить ни об их отсутствии, ни о завершенной системе защиты.
✓ Исходя из риск-ориентированного подхода при проведении государственного экологического контроля (надзора), объекты значительного, среднего и умеренного риска, размещенные в Арктической зоне России, подлежат отнесению к категориям высокого, значительного и среднего риска соответственно (ПП от 30.06.2021 № 1096 «О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)»);
✓ Реализуется комплекс мероприятий, направленных на охрану окружающей среды Российской Арктики, в частности: разработка предложений по установлению повышающих коэффициентов платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты Арктической зоны России, проработка предложений по установлению экологических нормативов качества окружающей среды для Арктической зоны России (РП от 29.10.2022 № 3219 «Об утверждении комплекса мероприятий по минимизации выбросов в атмосферный воздух, сбросов в водные объекты загрязняющих веществ при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне»);
✓ Внесены определения в ФЗ № 7 от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды», посвященные качественному состоянию многолетней (вечной) мерзлоты и осуществлению государственного фонового мониторинга состояния многолетней (вечной) мерзлоты (ФЗ № 297 от 10.07.2023 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»);
✓ Подготовлен проект приказа Федерального агентства по недропользованию «Об утверждении Правил подготовки проектной документации на осуществление геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых» предусматривающий природоохранные мероприятия при проектировании работ по бурению поисковых, оценочных и разведочных скважин на углеводородное сырье в Арктической зоне России.
Особый интерес представляет опыт нормотворчества субъектов Севера России, зачастую предвосхищающих федеральный уровень законотворчества в отдельных областях. В отсутствие на федеральном уровне должной степени проработанности механизма этнологической экспертизы, законом Республики Саха (Якутия) от 14.04.2010 820-З № 537-IV регламентирована процедура этнологической экспертизы, включая установление принципов процедуры и порядка ее проведения. Еще более детально порядок проведения, права и обязанности сторон экспертизы отмечены в ПП Республики Саха (Якутия) от 06.09.2011 № 428. Кроме того, Административным регламентом, утвержденным Приказом Министерства по развитию Арктики и делам народов Севера Республики Саха (Якутия) от 24.03.2021 № 58-ОД устанавливается порядок предоставления заказчикам рассматриваемой государственной услуги.
Позитивным примером регионального нормотворчества следует рассматривать принятие Ямало-Ненецким автономным округом закона от 22.12.2023 № 105-ЗАО «О многолетней (вечной) мерзлоте в Ямало-Ненецком Автономном округе». Подобный закон в 2018 году принят на территории вышеназванной Республики Саха (Якутия). Обоими нормативными правовыми актами, несмотря на отдельные недостатки, рассматриваются правовые способы охраны качественного состояния многолетней (вечной) мерзлоты, способной обеспечить использование располагающейся на ней разнообразной инфраструктуры. Примеры опережающего регионального законодательства не только закладывают правовые основы охраны окружающей среды арктического региона, способного в должной мере учитывать специфику отдельных его аспектов, но способны выступать образцом разработки и принятия полезных и эффективных федеральных законов.
Единственный и полноценно «арктический» нормативный правовой акт в России сегодня — ФЗ № 193 от 13.07.2020 «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне». Но, к сожалению, первый арктический федеральный закон не называет природно-климатическую специфику арктического макрорегиона, поскольку полностью посвящен поддержке экономической деятельности. Заслугой рассматриваемого закона, несомненно, выступает комплекс мер государственной поддержки арктических резидентов. Однако следует обратить внимание, что в описательную часть, ограничивающую территорию Арктической зоны России, неоднократно вносились изменения, что говорит об отсутствии научно обоснованного подхода к определению южной границы арктического макрорегиона. Подобная ситуация представляется опасной для реализации задач государственной арктической политики, поскольку в отдельных арктических субъектах и муниципальных образованиях, в конечном итоге, результаты будут достигнуты на разном уровне.
➤ 1. Принятие единого системообразующего нормативного правового акта, способного в полной мере охватить специфику арктического макрорегиона (помимо природно-климатической): социально-экономическую значимость, геополитическое расположение, научно-технологический потенциал к исследованию, глобальные вызовы и угрозы (изменение климата, таяние многолетней (вечной) мерзлоты).
| Плюсы | Минусы |
|---|---|
|
|
➤ 2. Отраслевой подход, предусматривающий совершенствование имеющегося комплекса нормативных правовых актов, с «включением» норм и положений, направленных на регулирование отношений, применительно Арктической зоны. Исходя из вышеназванных примеров, складывается впечатление, что данный подход избран законодателем приоритетным.
| Плюсы | Минусы |
|---|---|
|
|
➤ 3. Сочетание названных подходов. Представляется отчасти наиболее желательным. Однако стоит обратить внимание на некий скепсис относительно необходимости принятия комплексного закона об Арктике. Целесообразно, на наш взгляд, разработать Федеральный закон, регламентирующий исключительно отношения по охране уникальной окружающей среды Арктической зоны Российской Федерации. В дополнение к этому, законодательство должно пополниться отдельными механизмами, процедурами и способами охраны окружающей среды Арктической зоны.
| Плюсы | Минусы |
|---|---|
|
|
К вам едет ревизор: что делать до, во время и после экологической проверки
Подготовили важные советы, которые помогут пройти проверку
Обзор экологических дел Верховного Суда за 6 месяцев 2024 года
ВС рассмотрел 61 дело, связанное с применением экологического и природоохранного законодательства.
