Сравнительный анализ некоторых аспектов российского и международного экологического регулирования

Охрана окружающей среды и природопользование — с одной стороны, наиболее понятные и простые для заключения договоров между разными странами сферы, ведь вопросы в этих сферах являются во многом универсальными. Воздействие на природу, в какой бы точке земного шара оно не осуществлялось, как правило имеет те или иные последствия для всей планеты и касается каждого. С другой стороны, эти вопросы зачастую входят в противоречие с вопросами развития экономики, создают «препятствия» для функционирования промышленного и других секторов, а проблемы в области охраны окружающей среды зачастую неохотно воспринимаются бизнес-сообществом, так как рассматриваются им как своего рода барьеры. Именно ввиду дуальности тема международного экологического регулирования, особенно в сравнительном аспекте с отечественным, столь привлекательна для обсуждения.

Базовые принципы и правовые рамки

Международно-правовые и внутригосударственные системы обычно опираются на набор общепризнанных принципов:

«загрязнитель платит»;
превентивность, принцип предосторожности;
участие общественности в принятии решений;
доступность экологической информации;
международное природоохранное сотрудничество;
ответственность за экологический ущерб;
принцип устойчивого развития.

Как видно, базовые принципы экологического регулирования нашли свое отражение и в отечественном законодательстве (ст. 3 ФЗ № 7 от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды»), например, это принципы:

соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду;
обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека;
научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде;
презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
допустимости воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;
соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;
участия общественных объединений и других негосударственных некоммерческих организаций, иных юридических лиц, граждан в решении задач охраны окружающей среды;
международного сотрудничество РФ в области охраны окружающей среды;
обязательности финансирования мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия.

Основой правового каркаса международного эколого-правового регулирования являются заключаемые государствами двусторонние и многосторонние международные соглашения в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Россия является активным участником таких соглашений, положения которых после ратификации имплементируются в национальное законодательство. В частности, РФ ратифицировала следующие многосторонние международные соглашения:

Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондонская конвенция, 1972 г.);
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.);
Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС, 1973 г.);
Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.);
Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базельская конвенция, 1989 г.)
Венская конвенция об охране озонового слоя (1985 г.) и Монреальский протокол к ней (1987 г.);
Конвенция ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992 г.);
Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря (Хельсинкская конвенция, 1992 г.);
Конвенция о биологическом разнообразии (1992 г.);
Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (Бухарестская конвенция, 1992 г.);
Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов (1997 г.);
Соглашение о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства (1998 г.);
Соглашение о взаимодействии стран СНГ в области экологии и охраны окружающей природной среды (1999 г.);
Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения освоения и охраны недр (2001 г.);
Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (2001 г.);
Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК, 1992 г.) и Киотский протокол к ней (1997 г.);
Парижское соглашение об изменении климата (2015 г.).

В тоже время сохраняются международные соглашения в области охраны окружающей среды и природопользования, в которых Россия не участвует:

Конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе (Бернская конвенция, 1979 г.);
Конвенция об охране мигрирующих видов животных (Боннская конвенция, 1979 г.);
Конвенция ЕЭК ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решения и доступе к правосудию по вопросам окружающей среды (Орхусская конвенция, 1998 г.).

Цель Орхусской конвенции определена как содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния, и гарантия права на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. И хотя принципы доступности экологической информации и участия общественности в решении задач охраны окружающей среды закреплены в российском законодательстве, нератификация Россией Орхусской конвенции часто критикуется.

В 2025 году РФ вышла из Конвенции о водно-болотных угодиях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция, 1971 г.). Как отмечается на сайте Минприроды «35 российских угодий, которые входили в Конвенцию, и без международного участия оберегаются нашим государством. Кроме того, Минприроды разрабатывает новую нормативную базу, чтобы усилить охрану водно-болотных угодий в стране».

Кодификация экологического законодательства в зарубежных странах

Несмотря на обилие международных соглашений в сфере охраны окружающей среды и природопользования, базис правового регулирования экологических правоотношений на государственном уровне составляет, конечно, национальное законодательство. В свете активного обсуждения необходимости кодификации экологического законодательства в России мы исследовали данный вопрос применительно к зарубежным странам, для того, чтобы понять — является ли кодификация природоохранных и природоресурсных норм международным трендом или же она реализуется достаточно локально. Вот, что мы выяснили.

Экологические кодексы в европейских странах

Франция

Название документа: Экологический кодекс.
Статус: Принят в 2000 г.
Характеристика: объединил в себе положения около 40 ранее действовавших законов.
Ключевая особенность: четко закрепляет принципы ООС (принцип предосторожности, «загрязнитель платит»). Имеет строгую структуру из семи книг.

Швеция

Название документа: Экологический кодекс / Кодекс об окружающей среде.
Статус: Принят в 1998 г.
Характеристика: заменил собой 15 отдельных законов. Главная цель — содействие устойчивому развитию.
Ключевая особенность: ввел систему «интегрированных разрешений»: предприятие получает одно разрешение, охватывающее все виды воздействия на среду. В

Италия

Название документа: Кодекс окружающей среды.
Статус: Принят в 2006 г.
Характеристика: регулирует процедуры экологической оценки, защиту почв, управление водными ресурсами и отходами.
Ключевая особенность: жесткое регулирование вопросов возмещения экологического ущерба и ответственности за промышленные загрязнения.

Эстония

Название документа: Закон об Общей части Экологического кодекса.
Статус: Принят в 2011 г.
Характеристика: Эстония пошла по пути поэтапной кодификации. Данный акт устанавливает фундаментальные права граждан на благоприятную окружающую среду и принципы выдачи разрешений. Специальные нормы регулируются отдельными законами, но подчиняются принципам Кодекса.

Экологические кодексы в азиатских странах

Камбоджа

Название документа: Кодекс об окружающей среде и природных ресурсах.
Статус: Принят в 2023 г.
Характеристика: заменил ряд разрозненных законов об охране окружающей среды. Введено понятие «экологического аудита».

Филиппины

Название документа: Экологический кодекс.
Статус: Принят в 1977 г.
Характеристика: устанавливает стандарты качества воздуха и воды, управления земельными ресурсами и последствиями природных катаклизмов.

Экологические кодексы в африканских странах и Южной Америке

Кот-д’Ивуар: Экологический кодекс, 1996 г.

Мавритания: Экологический кодекс, 2000 г.

Сенегал: Экологический кодекс, 2001 г.

Буркина-Фасо: Экологический кодекс, 2013 г.

Гвинея: Экологический кодекс, 2019 г.

Колумбия

Название документа: Национальный кодекс возобновляемых природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Статус: Принят в 1974 г.
Характеристика: несмотря на возраст, остается фундаментом экологического права Колумбии, регулируя все — от охраны атмосферного воздуха до национальных парков.

Отдельно стоит отметить Экологический кодекс Казахстана (Закон Республики Казахстан от 02.01.2021 № 400-VI «Экологический кодекс Республики Казахстан») как единственный в настоящее время природоохранный кодифицированный акт на постсоветском пространстве. Экологический кодекс Казахстана — современный комплексный законодательный акт, вступивший в силу 01.07.2021 и заменивший ранее действовавший Кодекс 2007 года. Указанный нормативно-правовой акт является одним из самых продвинутых экологических законодательных актов в Центральной Азии и во многом ориентирован на принципы и практики Европейского Союза и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

В целом же по итогам исследования отметим, что кодификация экологического законодательства сегодня не является глобальным трендом. Принятие единого экологического кодекса — это, скорее, характерная черта стран романской группы романо-германской правовой семьи (Франция, Италия, Бельгия, франкоговорящая Африка). В странах же германской группы и англо-саксонской традиции кодифицировать экологическое законодательство не принято — оно облекается в форму так называемых «рамочных законов», отдельных законодательных актов.

Основные механизмы эколого-правового регулирования

Среди основных механизмов регулирования экологических правоотношений целесообразно выделить следующие механизмы, воспринятые как на международном уровне, так и на уровне национальных государств:

1. Экологическая оценка и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — комплексный процесс анализа и прогнозирования потенциального воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, включающий выявление рисков, разработку мер по их снижению или предотвращению и оценку экологических последствий для принятия обоснованных решений до начала реализации проекта, в том числе относительно возможности реализации такой деятельности.

Основная цель экологической оценки — выявить, спрогнозировать и оценить экологические, социальные и экономические последствия планируемой деятельности, а также предложить альтернативные решения для минимизации негативного воздействия на окружающую среду.

ОВОС базируется на следующих принципах:

превентивность — оценка панируемой деятельности проводится до принятия решения о ее реализации;
альтернативность — материалы ОВОС должны включать альтернативы и варианты реализации панируемой деятельности;
комплексность — оценка должна иметь охват, соответствующий объекту оценки, рассматривать все значимые экологические аспекты планируемой деятельности;
гласность — процесс ОВОС, обсуждение ее результатов должны иметь открытый характер и предусматривать участие всех заинтересованных сторон.

В России ОВОС регулируется ст. 32 ФЗ № 7, а также Правилами проведения ОВОС (утв. постановлением Правительства от 28.11.2024 № 1644), которые, в частности, предусматривают необходимость оценки трансграничного воздействия «исходя из обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации в области охраны окружающей среды» (подп. «а» п. 5, подп. «в» п. 8 Правил проведения ОВОС).

На международном уровне экологическая оценка играет значительную роль не только в контексте трансграничного воздействия, но и при реализации проектов, финансируемых международными кредитными организациями (МКО). Такие организации внедряют свои собственные подходы к ОВОС, которые заключаются в том, что проект, реализуемый с привлечением средств МКО, должен соответствовать как требованиям в области охраны окружающей среды национального законодательства, так и международным стандартам в области экологической и социальной устойчивости.

2. Система нормирования и лимитов заключается в установлении регулятором как нормативов качества компонентов природной среды, так и четких нормированных условий работы для предприятий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, часто в форме интегрированных разрешений. К таким условиям относятся, например, стандарты качества окружающей среды, предельно допустимые уровни вредного воздействия, нормативы использования ресурсов, лимиты образования отходов, разрешения на выбросы и сбросы и пр. Среди примеров наднационального регулирования в данной сфере можно привести Директивы Европейского Союза (ЕС) по качеству воды в водных объектах (Директива 2000/60/EC, устанавливающая рамки для действий Сообщества в области водной политики, и прочее).

Экологическое нормирование служит инструментом не только охраны окружающей среды, но и экономической политики, стимулируя развитие и использование экологичных технологий, при этом «нормативная экспансия» развитых стран влияет на международные стандарты, создавая «зеленые» барьеры для менее технологически развитых государств и формируя так называемые «мировые стандарты».

В России общие положения о нормировании в области охраны окружающей среды содержатся в Главе V ФЗ № 7, а специальные — в отраслевых законах (ФЗ № 89 от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления», ФЗ № 96 от 04.05.1999 «Об охране атмосферного воздуха», Водный кодекс и прочие).

3. Экономическое регулирование — система мер, использующих экономические рычаги (платежи, налоги, льготы, субсидии) для формирования у природопользователей экономической заинтересованности в соблюдении экологических требований, рациональном природопользовании и снижении негативного воздействия на окружающую среду. К таким мерам относят плату за негативное воздействие на окружающую среду и другие обязательные экологические платежи и сборы, механизм расширенной ответственности производителя (РОП), стимулирование внедрения «зеленых» технологий, вовлечения отходов во вторичный оборот, развития производств замкнутого цикла и прочее.

С ростом уровня потребления в мире все более значимую роль играет РОП — регулирующий механизм, используемый для финансирования затрат, связанных с экологически безопасным обращением с продуктом и его упаковкой после окончания срока их службы, путем возложения таких затрат на производителей или продавцов.

Распределение ответственности производителей и продавцов за утилизацию и переработку продукции или упаковки как инструмент активно внедряется в ЕС, Китае и ряде других стран в качестве способа сокращения потока отходов и мотивации повсеместного внедрения экологичного дизайна продукции.

Отмечается, что традиционно концепция РОП в ЕС применялась к трем видам отходов (согласно директивам ЕС 94/62/EC об упаковке и упаковочных отходах, 2008/98/EC об отходах и других): упаковка, электронные отходы или отходы электрического и электронного оборудования и батареи, но в последнее время механизм РОП распространяется и на другие проблемные виды отходов (текстиль, строительное оборудование, шины и многое другое).

В России основы экономического регулирования в области охраны окружающей среды содержатся в Главе IV ФЗ № 7, РОП — в Главе V ФЗ № 89 от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления».

4. Квотирование выбросов парниковых газов — система регулирования, при которой устанавливаются лимиты (квоты) на выброс парниковых газов для отдельных предприятий, отраслей промышленности, регионов с целью снижения влияния на процессы изменения климата. Глобальная цель данного инструмента — значительное сокращение выбросов парниковых газов и достижение углеродной нейтральности.

По сути своей механизм квотирования входит в систему экологического нормирования и лимитов, однако ввиду остро стоящего вопроса адаптации к изменениям климата и повышенного внимания международного сообщества к климатической повестке данный инструмент целесообразно выделять отдельно, особенно в разрезе активно развивающейся во многих странах системы торговли квотами на выбросы парниковых газов (СТК).

СТК — это рыночный инструмент сокращения выбросов парниковых газов, работающий по принципу «ограничения и торговли». Регулятор устанавливает верхний пороговый уровень (принцип «ограничения») на общий объем выбросов в одном или нескольких секторах экономики. Предприятия в выбранных секторах должны обладать разрешением на каждую единицу своих выбросов. Такие разрешения получаются бесплатно или покупаются у государства или других предприятий, участвующих в системе (принцип «торговли»). Основы для создания и развития СТК заложены в Киотском протоколе к РКИК.

Отмечается, что первая полноценная система торговли квотами появилась в 2005 году в ЕС (Директива 2003/87/EC), в 2008 году — СТК Швейцарии и Новой Зеландии. В настоящее время в мире функционирует более 30 СТК.

В России квотирование выбросов парниковых газов регулируется ФЗ № 296 от 02.07.2021 «Об ограничении выбросов парниковых газов». Кроме того, в соответствии с ФЗ № 34 от 06.03.2022 «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах РФ» проводится так называемый «Сахалинский эксперимент» в целях достижения углеродной нейтральности на территории Сахалинской области. В рамках эксперимента в регионе запустили первые климатические проекты, реестр углеродных единиц и систему торговли углеродными единицами.

Так, сообщается, что 30 июня 2025 года на Национальной товарной бирже (НТБ) состоялся первый в России биржевой аукцион по продаже единиц выполнения квот (ЕВК), полученных в рамках Сахалинского климатического эксперимента. По итогам торгов между компаниями — участниками эксперимента был заключен договор купли-продажи объемом 1000 единиц по цене 200 руб. за одну ЕВК.

Подводя итоги сравнительного обзора международного и российского экологического регулирования, необходимо отметить общность целей, принципов и механизмов такого регулирования, большое количество точек соприкосновения. В то же время международный и зарубежный опыт может явиться хорошим подспорьем для развития природоохранного и природоресурсного регулирования в России.

Спецпроект | 13 сентября 2024, 11:22