Сессию «Как написать хороший закон» модерировал Владимир Исаков, д.ю.н., заведующий кафедрой теории и истории права факультета права НИУ ВШЭ. Трое из четырех спикеров были учеными. Исаков отметил, что неспециалисты часто представляют законотворчество упрощенно: ну что там делать, взяли да и написали закон. На самом же деле это достаточно сложный процесс, где о многом нужно помнить. Например, согласовывать разрабатываемые нормы с уже существующими – ведь законы не должны противоречить друг другу.
Экспертизам НПА нужно больше гласности
Об экспертном сопровождении законотворческого процесса рассказала Ирина Алебастрова, д.ю.н., заведующая кафедрой конституционного и международного права РПА Минюста России. По ее мнению, российское законодательство нестабильнос, ситуативно и слабо коррелирует с общественными ожиданиями.
Алебастрова также назвала основные дефекты правотворческой экспертизы в России:
- нет комплексного нормативного регулирования;
- экспертизы в основном ведомственные, то есть по сути государственные;
- не хватает открытости и гласности: сложно ознакомиться как с проектами нормативных актов, так и с итогами их экспертиз.
Алебастрова напомнила, что общественную экспертизу могут проводить общественные палаты и различные общественные советы при госорганах. Особенно активна Общественная палата РФ. За прошлый год Алебастрова обнаружила 23 ее заключения.
В общественных советах при госструктурах сидят, как говорит спикер, "звезды научной и практической юриспруденции". Они проводят круглые столы, конференции, но на сайтах публикуются только краткие выжимки. То есть, по сути, это закрытая работа. Да и заседают такие советы редко: раз-два в год.
Научную экспертизу делает, например, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Найти его заключения также проблематично, рассказывает Алебастрова. По ее словам, важна деятельность парламентских комитетов. Они могут направлять на экспертизу все те проекты законов, которые к ним поступают. Но и эти заключения увидеть крайне сложно.
Итоги экспертиз нормативных актов должны быть открытыми, считает Алебастрова.
"Регуляторная гильотина" не панацея
Даниил Цыганков, к.социол.н., доцент департамента политики и управления НИУ ВШЭ, напомнил, что с 1 января 2021 года официально завершились мероприятия "регуляторной гильотины". Это своеобразная инвентаризация всех обязательных для бизнеса требований. Цель - понять, соответствуют ли они современным реалиям. Если да, то нормы остаются, если нет, то отменяются или изменяются.
Весь международный опыт подобных программ говорит о том, что рано или поздно мы столкнемся с ответной волной ре-регулирования.
Любое резонансное происшествие заставляет политиков реагировать жестко, считает Цыганков: проводятся новые проверки, появляются новые запреты.
Качественное законодательство должно быть стабильным
Михаил Краснов, заведующий кафедрой конституционного права НИУ ВШЭ, рассказал о критериях хорошего законодательства. Основное - стабильность. Этой черты российским нормативным актам не хватает.
Одна из причин отсутствия стабильности в российских законах - отсутствие политической конкуренции. А еще есть "неконтролируемый" лоббизм. Неконтролируемый потому, что на законодательном уровне он не урегулирован, но на самом деле, конечно, существует.
Закон – это всегда компромисс, считает Краснов. В парламенте должны «сплавляться» разные ценности. Без политической конкуренции качественных законов не будет, уверен спикер.
О стабильности законов говорила и Наталья Ткаченко, директор по производству компании «Гарант», владельца одноименной справочно-правовой системы. Специалисты этой организации выяснили, что базовых законов становится все меньше. Под базовым законом они понимают, к примеру, Налоговый кодекс, а под небазовыми - законы о внесении изменений в него.
"Гарант" также посчитал стабильность российских кодексов. Выяснилось, что КоАП менялся в среднем каждые 10 дней, а НК – каждые 13.
Также все чаще вносятся изменения в Бюджетный, Градостроительный, Жилищный и Уголовно-исполнительный кодекс.
Средний период стабильности всех кодексов в 2010 году составлял 140 дней, в 2017 году – 82 дня, а в 2018-2020 годах - 80 дней. Это плохая новость, считает Ткаченко: кодексы, которые считаются самыми стабильными нормативными актами, со временем стали меняться гораздо чаще. У этого есть объективные причины, добавляет спикер. Жизнь меняется, законодательство должно реагировать. Но есть и субъективные. Одна из них – скорость разработки базовых законов. Когда акт принимают быстро, он менее качественный, потом его приходится менять. Как результат - нестабильность законодательства.
Ткаченко отметила, что "Гарант" пробует внедрять нейронные сети и машинное обучение. В итоге компания пришла к выводу, что сначала нужно убедиться, что задачу нельзя решить более простым и привычным методом. Так и с законотворчеством, считает Ткаченко: если мы начнем применять уже существующие правила, новые законы станут стабильнее и лучше.